IV SA/Po 605/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 a, w pozostałej części skargę oddala. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] nr [...] z dnia [...] r. oraz umarzające postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż stanowisko organu, że wejście w życie w dniu 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U Nr 64, poz. 593 ze zm.) uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym i w związku z tym należało je umorzyć, jest nietrafne. Sąd wskazał, iż organ II instancji winien rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest przepisem materialno-prawnym i przewiduje wygaśnięcie wszystkich decyzji, lecz ze skutkiem ex nunc. Zdaniem Sądu skarżąca ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a organ odwoławczy winien wydać merytoryczną decyzję. Po zwrocie akt do organu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] ., nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji w sposób dowolny-to jest bez sprawdzenia i właściwego udokumentowania określonych okoliczności-przyjął, iż na podstawie zebranych przez organ I instancji dowodów i ustaleń możliwa jest odmowa przyznania zasiłku stałego. SKO podkreśliło, iż wskazania wynikające z art. 6 b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. dalej urz) będące jedną z podstaw przyznania zasiłku stałego należy rozpatrywać jako zalecenia dla strony postępowania, która winna spełniać jedno z tych wskazań, a nie obydwa łącznie. SKO wskazało, iż organ I instancji rozpoznając ponownie wniosek winien mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dniu złożenia przez stronę wniosku i obowiązujące w dniu wydawania decyzji z dnia [...] r. 1 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy [...] zarzucając jej naruszenie art. 138 §2 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270: ze zm. - dalej Ppsa) decyzją z dnia [...] r. [...] postanowiło uwzględnić w całości skargę i uchylić decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ., nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności prawne konieczne dla prawidłowego rozpoznania wniosku strony postępowania. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z wówczas obowiązującym uregulowaniem prawnym -art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm. dalej ups)- mogła otrzymać osoba zdolna do pracy, lecz nie pozostająca w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 urz. Organ wyjaśnił, iż z godnie z orzeczeniem z dnia [...] r. -zapadłym na podstawie wyroku Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] o sygn. akt. [...] z dnia [...] r. - syn skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych lecz nie spełniał wszystkich wskazań-zgodnie z postanowieniami art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 urz - do przyznania zasiłku stałego. Zdaniem organu nie mógł być przyznany zasiłek, ponieważ syn nie spełnia wskazań z art. 6b ust. 3 pkt. 7 urz. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. W. podnosząc, iż decyzja SKO nie rozwiązała problemu przyznania "świadczenia pielęgnacyjnego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Skargę należało w części uznać za uzasadnioną, choć z innych powodów niż wskazanych przez skarżącą. Sąd zauważa, iż wskazanie przez skarżącą jako przedmiotu zaskarżenia świadczenia pielęgnacyjnego potraktowano jako omyłkę, wynikającą ze zmiany stanu prawnego, niewywołującą jakichkolwiek wątpliwości co jest przedmiotem zaskarżenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ słusznie uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr[...]. Decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wówczas, gdy postępowanie w pierwszej instancji dotknięte było istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Podnieść także należy, że wydanie rozstrzygnięcia tej treści dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe zawiera pewne wady, lub niewielkie uchybienia, to zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy zobowiązany jest rozważyć możliwość samodzielnego uzupełnienia dowodów lub zlecenia tej czynności organowi I instancji. 3 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. SKO w decyzji z dnia [...] r. nr [...] poza zdawkowym stwierdzeniem, iż organ I instancji w sposób dowolny-to jest bez sprawdzenia i właściwego udokumentowania określonych okoliczności-przyjął, iż na podstawie zebranych przez organ I instancji dowodów i ustaleń możliwa jest odmowa przyznania zasiłku stałego nie zawarł żadnych wskazań co do okoliczności, które organ I instancji musiałby ustalić ponownie rozpoznając sprawę. Wobec powyższego za słuszne należało uznać uchylenie decyzji z dnia [...] r. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji dokonał jednak błędnej wykładni art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 urz i art. 27 ust. 1 ups.. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ups zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza połtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 urz lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta odmówiły przyznania zasiłku uznając, że spełniony jest drugi człon przesłanki, a mianowicie konieczne jest systematyczne współdziałanie w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, natomiast nie zachodzi konieczność bezpośredniej, osobistej pielęgnacji dziecka, i to stanowiło podstawę odmowy przyznania zasiłku. Takiej interpretacji przepisu art. 27 ust. 1 ups nie można zaakceptować. Należy zauważyć, iż nielogiczne i niekonsekwentne jest postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W decyzji z dnia [...] r. nr [...] przeciwstawił się on ww. interpretacji podnosząc, iż wskazania wynikające z art. 6 b ust. 3 pkt. 7 i 8 urz będące jedną z podstaw przyznania zasiłku stałego należy rozpatrywać jako zalecenia dla strony postępowania, która winna spełniać jedno z tych wskazań, a nie obydwa łącznie. Zupełnie odmienną interpretację ww. przepisu przeprowadził ten organ w decyzji z dnia [...] r. [...], którą uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż oba wskazania muszą być spełnione łącznie. Interpretacja zaprezentowana przez organ w decyzji z dnia [...] r. [...], jak wskazano już wyżej, jest błędna. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż warunek sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, "polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym", powinien być interpretowany z uwzględnieniem reguł wykładni logicznej, ale także zasad doświadczenia życiowego oraz generalnych celów pomocy społecznej, określonych w przepisach ustawy. Zdaniem Sądu z konstrukcji przepisu art. 27 ust. 1 ups wynika, że orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dziecka, z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka, stanowi wystarczającą przesłankę przyznania zasiłku stałego bez potrzeby zawarcia w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazań z art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 urz. Podnieść należy, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 urz, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Sąd zauważa, iż zawarcie w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( art. 6b ust. 3 pkt 7 urz) stanowiłoby w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności, który jak wskazano wyżej, stanowi odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym. Wobec powyższego wymienienie w art. 27 ust. 1 pkt 7 i 8 ust. 3 art. 6b urz nie stanowi koniunkcji, a jedynie wskazuje na możliwość zawarcia wskazania w przypadku orzeczenia wobec dziecka stopnia niepełnosprawności umiarkowanego bądź lekkiego (art. 3 p. 2 bądź 3 urz) bądź orzeczenia o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia ( art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4a ust. 1 urz) tylko jednego z tych dwu punktów powołanego ustępu 3 art. 6b urz. 5 Za wyżej przedstawioną interpretacją przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy o pomocy społecznej. Celem wprowadzenia regulacji z art. 27 ups było bez wątpienia zapewnienie środków finansowych osobie, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym - przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych - jako opiekun dziecka, realizuje jednocześnie zadania określone w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, nie angażując "innej osoby", (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 983/04, niepubl. oraz z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 596/04, niepubl.). Na marginesie Sąd zauważa, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2007 r., P 28/06 uznał art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 27 ust. 1 ups do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 maja 2004 r. za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepisy art. 27 ust. 1 ups. Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna merytorycznie sprawę z uwzględnieniem wykładni art. 27 ust. 1 ups zaprezentowanej przez Sąd w niniejszym orzeczeniu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 Ppsa nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz JH 6