II OW 7/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 stycznia 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S. a Burmistrzem P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy zbyt dużej ilości brojlerów hodowlanych w kurniku postanawia: 1. oddalić wniosek, 2. uchylić postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] o nr [...] Pismem z dnia 18 stycznia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S. a Burmistrzem P. w sprawie "zbyt dużej ilości brojlerów hodowanych w kurniku"; wnosząc o uznanie, że organem właściwym w tej sprawie jest Burmistrz P. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w S. pismo A. S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbyt dużej ilości brojlerów hodowanych w kurniku należącym do Państwa C. w m. B. gm. P. Zdaniem organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu, organem właściwym do podjęcia działań, o których mowa w art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w tej sprawie jest Burmistrz miasta, zgodnie z przepisem art. 376 tej ustawy. Podjęcie działań przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska wymaga natomiast wyraźnego przepisu ustawy, organ podstawy takiej w tej sprawie zaś nie widzi. Burmistrz P. nie próbował w tym przypadku nawet przeprowadzić stosownego postępowania dla ustalenia właściwości organów, czym naruszył przepisy art. 7 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz P. podniósł, iż zgodnie z przepisami art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) zadania określone tą ustawą oraz ustawą Prawo ochrony środowiska realizują organy Inspekcji Ochrony Środowiska, a na podstawie art. 378 ust. 1 w zw. z art. 362 ust. 1 i 3 Prawa ochrony środowiska można ewentualnie rozważać właściwość starosty w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia zdaniem Burmistrza dla rozstrzygnięcia kwestii właściwości w tej sprawie są też przepisy art. 76 ust. 4 i art. 367 Prawa ochrony środowiska. Burmistrz P. popiera wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i ustalenie, że organem właściwym w tej sprawie jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. ewentualnie Starosta Powiatu G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Ponieważ organy będące w sporze różnie określają ten spór, należy zauważyć, iż pojęcia "sporu o właściwość" i "sporu kompetencyjnego", nie są pojęciami tożsamymi i nie powinno używać się ich zamiennie, co wynika z brzmienia art. 4 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 96). W rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 4 p.p.s.a., należy mówić o sporze kompetencyjnym ponieważ ma on miejsce między organem jednostki samorządu terytorialnego (burmistrzem) a organem administracji rządowej - [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę przesłane akta sprawy, wniosek o rozstrzygnięcie sporu w tym przypadku jest przedwczesny i - jako taki - podlega oddaleniu, bowiem wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu powinno być poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy i analizą przepisów obowiązującego prawa, z których to ustaleń wynikałby jasno i jednoznacznie przedmiot sprawy, na tle której wynikł spór (postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy. Bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 k.p.a.). I dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Czyli ustalenie, jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy. Jak z powyższego wynika, przekazanie podania (sprawy) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, nie może być przekazaniem do załatwienia sprawy pierwszemu lepszemu organowi, aby pozbyć się tylko sprawy, ale powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy. Na postanowienie o przekazaniu sprawy do właściwego organu, służy zażalenie, tak więc postanowienie takie powinno spełniać określone wymogi (art. 124, 125 i 126 k.p.a.), a w szczególności powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, Burmistrz P., do którego wpłynęło podanie A. S., nie dokonał żadnych ustaleń stanu faktycznego ani też nie powołał się w postanowieniu z dnia [...] na żadne przepisy prawa, z których by wynikało, że uzasadniony jest pogląd, iż w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. Można powiedzieć więcej, że w tej sprawie organ, do którego wpłynęło podanie nie ustalił nawet, jaki jest przedmiot sprawy bowiem trudno uznać za taki "zbyt dużą ilość brojlerów hodowanych w kurniku". Samo powołanie się w postanowieniu na art. 65 § 1 k.p.a. jest też niewystarczające, gdyż nie wskazuje na to dlaczego organ przekazujący uznał się za niewłaściwy i dlaczego uznał za właściwy organ, do którego przekazuje podanie (sprawę). Powyższe świadczy o tym, że brak jakichkolwiek podstaw aby uznać, że przekazanie podania przez Burmistrza P. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w S. było w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a. przekazaniem sprawy do organu właściwego. Tym samym z przyczyn wcześniej wymienionych, postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] jest wadliwe i jako takie należało je uchylić. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ograniczył się do wykazania, że nie jest organem właściwym w sprawie, jakby to wynikało z powyższego postanowienia. Natomiast Burmistrz P. w świetle przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), jest organem w pełni kompetentnym do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy w sprawie opisanej w piśmie A. S. z dnia [...] ma miejsce naruszenie przepisów o ochronie środowiska, czy nie. Należy jednak zauważyć, że przy tak ogólnikowo i enigmatycznie przedstawionej sprawie, bez żadnych dokładniejszych ustaleń organów, nie można zawężać pola rozważań jedynie do przepisów z zakresu ochrony środowiska, gdyż nie można na tym etapie wykluczyć zastosowania innych przepisów, jak np. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy też ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921). Powyższe z kolei wskazuje na to, że wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu było przedwczesne, gdyż nie można wykluczyć też i takiej sytuacji, że w sprawie tej żaden z organów będących w sporze nie jest właściwy do jej załatwienia. Jednak wstępnych ustaleń i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy powinien dokonać organ, do którego wpłynęło podanie, w tym przypadku Burmistrz P., który w odpowiedzi na wniosek (pismo z dnia [...]) nie wyklucza też, że w sprawie tej właściwym organem może być również starosta. Już chociażby to wskazuje na to, że omawiane postanowienie o przekazaniu sprawy, zostało wydane przez Burmistrza P. bez należytego jej wyjaśnienia, czego wymaga przepis art. 65 § 1 k.p.a. Na tle rozpoznawanej sprawy nasuwają się pewne wnioski natury ogólnej, związane z funkcjonowaniem niektórych organów administracji publicznej i z rozumieniem kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego jako organu uprawnionego do rozstrzygania niektórych sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Organ do którego przekazano podanie (sprawę) w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie ma już takich kompetencji (obowiązku), jak organ, który przekazał mu podanie (sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie (sprawę) jest związany postanowieniem o przekazaniu , gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Zmienić ten stan może jedynie zaskarżenie postanowienia o przekazaniu w toku instancji lub w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) bądź też złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. W wykonywaniu powyższych obowiązków związanych z ustaleniem właściwego organu, należących do organu, nie może zastępować organu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, czy też sporu o właściwość. Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W związku z powyższym należy przyjąć, że do wniosku, w tym również do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i sporu o właściwość, mają zastosowanie przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Tym samym należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] mieści się w granicach sprawy wszczętej z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż to postanowienie dało początek temu sporowi. Niemożność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, nie może jednak stać na przeszkodzie do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu, wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli w ocenie Sądu jest ono wadliwe (postanowienie NSA z 24 kwietnia 2008 r., II OW 6/08, niepubl.). Postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. rodzi konsekwencje wynikające z art. 126 k.p.a. i jest wiążące dla organu, do którego zostało skierowane, jeżeli więc zostało wydane z naruszeniem prawa, to jego usunięcie z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Wszczęcie postępowania sądowego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z wykonywania jego konstytucyjnych obowiązków wynikających z art. 184 Konstytucji RP, polegających na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika też z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.