VI SA/Wa 400/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz skarżącego Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1085 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104 k.p.a., zezwolił Z. W. Teren S.A. R. W. umieszczenie w krawędzi drogi gminnej działki nr [...] położonej w miejscowości G., projektowanej linii kablowej nn dla zaopatrzenia w energię elektryczną działek przeznaczonych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "C." Gm. D., pod zabudowę letniskową. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. Z. R. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako rażąco naruszającej art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), bowiem w ocenie wnioskującego nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto lokalizacja przedmiotowej linii energetycznej, zdaniem wnioskującego, utrwalała stan sprzeczny z prawem polegający na pozbawieniu działek nr [...] bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Jednocześnie podniesiono, iż umieszczenie w pasie drogowym linii energetycznej będzie miało szkodliwy wpływ na domki letniskowe. Na skutek braku stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu i sąd ten wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 2/07) zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia wniosku Z. R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego. Po rozpoznaniu wniosku Z. R. w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. Organ administracji stanął na stanowisku, iż Z. R. nie jest stroną postępowania, bowiem wyłącznie wnioskodawcą, a co za tym idzie stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był Z. W. Teren S.A. R. W. co wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych. Od decyzji tej Z. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. był stroną postępowania administracyjnego. W dalszej części swoich wywodów podnosił, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. w istocie była decyzją lokalizacyjną inwestycji, dotykającą interesu prawnego właścicieli działek letniskowych, w tym skarżącego. Zdaniem skarżącego położenie kabla energetycznego w pasie drogowym nie jest uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nadto podkreślał, że na jedenastu właścicieli działek tylko dwóch zwróciło się do Z. o doprowadzenia energii elektrycznej, w związku z czym pozostali zostali przymusowo zelektryfikowani co może dla nich wiązać się z naliczeniem opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji ponownie stwierdził, że skarżący nie miał interesu prawnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. Decyzja ta dotyczyła zajęcia pasa drogowego, tj. działki nr [...] stanowiącej własność Gminy D., a nie skarżącego, a stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego był Z. S.A. R.W. jako wnioskujący o zajęcie pasa drogowego pod inwestycję energetyczną. Z. R. skutkiem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie nabył prawa ani nie został skutkiem jej wydania nałożony na niego żaden obowiązek. Zatem decyzja ta nie miała wpływu na sytuację prawną skarżącego, a nadto nie była do niego adresowana. Od tej decyzji Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym wnosił o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi nawiązywało do genezy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podkreślając, iż doprowadzenie energii elektrycznej nastąpiło z inicjatywy jedynie dwóch właścicieli działek, a było ich jedenastu, co w ocenie skarżącego było o tyle istotne, że tych właścicieli nie powiadomiono o decyzji. Skarżący wywodził niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz sprzeczność jej postanowień z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W planie tym, powołanym w decyzji wójta, nie występują bowiem działki wskazywane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w tym jego działka o nr [...], tym samym plan ten nie mógł stanowić podstawy uzasadniającej wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazując również na komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wywodził, iż doszło także do naruszenia zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W podsumowaniu skargi Z. R. stwierdził, że organ administracji nie wydał decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydając w to miejsce z rażącym naruszeniem prawa decyzję lokalizacyjną linii elektroenergetycznej, przez co naruszono jego prawa jako strony w związku z posiadaniem tytułu własności do działki rekreacyjnej nr [...], leżącej w sferze oddziaływania inwestycji liniowej na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych. Przedmiotem sprawy była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2005 r. zezwalającej Z. S.A. R.W. umieszczenie w krawędzi drogi gminnej działki nr [...] położonej w miejscowości G., projektowanej linii kablowej nn dla zaopatrzenia w energię elektryczną działek przeznaczonych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "C." Gm. D., pod zabudowę letniskową. Zatem przedmiotem tej decyzji było zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi (położenie kabla energetycznego) co wymagało wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1085 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji). Organ administracji, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji uznając, że skarżący nie miał interesu prawnego w sprawie, a tym samym nie mógł być stroną tego postępowania, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji mogło zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony lub z urzędu. Stroną takiego postępowania jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie była stroną, ale decyzja została do niej skierowana (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/06, OSNSA 1987, Nr 1, poz. 35 – M. Jaśkowska /w:/ Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 988). Istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działki nr [...] należącej do Gminy D. był Z. S.A. R. W. co zobowiązywało Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., w postępowaniu z wniosku skarżącego, do uwzględnienia beneficjenta decyzji z dnia [...] marca 2005 r. jako strony tego postępowania. Tymczasem organ administracji, z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., przeprowadził postępowanie administracyjne bez udziału tego podmiotu, nie przesyłając mu również wydanych rozstrzygnięć. Dla wadliwości tych obu postępowań nie ma znaczenia fakt korzystnego w rezultacie rozstrzygnięcia dla podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. strona postępowania musi mieć zagwarantowany czynny udział w postępowaniu przez stworzenie jej prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. To procesowe prawo podmiotowe strony może podlegać ograniczeniu jedynie w warunkach określonych przez przepis art. 10 § 2 k.p.a., jednakże sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego nie wypowiadał się co do zasadności samego rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.