II SA/Gd 732/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 marca 2007 r. Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. L. i K. L. solidarnie kwotę 400 (czterysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 marca 2007r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 5 i w związku z art. 7, 11 i 12 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,13,14 i art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiących własność A. i K. L. gruntów rolnych położonych w C. w obrębie działki nr [...] o pow. 0,1256 ha, klasy RIIIb (o pow. 0,1142 ha), RIVa (o pow. 0,0114 ha). Organ ustalił stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze 0,0642 ha gruntu klasy RIIIb wyłączonego z produkcji, stanowiącą 10 % równowartości 2,889 ton żyta, płatną przez okres 10 lat, tj. od 2007 r. do 2016 r. włącznie, wskazując iż opłaty roczne należy uiszczać na konto [...], w terminie do 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny ton ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego, za pierwsze półrocze w danym roku, a wysokość stałej opłaty rocznej podlega zmianom w zależności od obowiązującej w pierwszym kwartale każdego roku ceny żyta wg cen GUS. Organ zwolnił wnioskodawcę z obowiązku zapłaty jednorazowej należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych pochodzenia mineralnego B2 w pgl.gl, 5 Bw pgl.gl -piasków gliniastych lekkich i glin lekkich, w klasie bonitacyjnej Rlllb, RIVa, wskazując, iż wartość rynkowa gruntu przewyższa należność ustaloną zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto organ w decyzji zamieścił szereg pouczeń i informacji mających charakter motywów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż K. L. wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy RIIIb, RIVa, w związku z ubieganiem się o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości C., w obrębie działki nr [...]. Obowiązujący dla terenu przedmiotowej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., przewiduje dla tego terenu funkcję zabudowy mieszkaniowej. Organ stwierdził, iż skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje upraw rolnych na przedmiotowym terenie, to za zasadne uznać należy wyłączenie z produkcji rolnej terenu całej działki. Organ powołał się nadto na rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w załączniku nr 6, ust. 3, pkt 1 określa, iż grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe są to grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe, oraz na Zarządzenie nr [...] Geodety Kraju, z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno - organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, które określa, iż w granicach poszczególnych działek budowlanych kontur "B" powinien obejmować grunty zajęte pod: budynki, których dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa oraz budynki gospodarcze i techniczne, w tym także zieleń przydomową (drzewa, krzewy i trawniki), ogródki przydomowe (rozumiane jako rabaty, kwietniki, warzywniki położone w granicach obszaru zabudowanego), oczka wodne, ogródki skalne, inne grunty bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową. Organ ustalił, że cała działka o powierzchni 0,1256 ha, klasy RIIIb, RIVa zostanie zatem wyłączona z rolniczego użytkowania, i wskazał, iż zgodnie z art. 12 a cytowanej ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego gruntu o powierzchni do 500m2. Stałą opłatę roczną naliczono zatem dla pozostałej części wyłączonego gruntu tj. 0,0642 ha. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. L., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się wskazali, że wyłączeniem nie powinna być objęta cała działka, lecz tylko powierzchnia zabudowy i powierzchnia przeznaczona na dojścia i dojazdy t.j. 296,36 m2. W uzasadnieniu powołali się oni na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 13/96, z której wynika, że można zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo tylko takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie projektem zagospodarowania terenu nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Skarżący wskazali, iż w sytuacji realizacji zabudowy mieszkaniowej wyłączeniu winna podlegać jedynie powierzchnia niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas l, II, III, IIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI i gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Zgodnie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], przedmiotowa działka, do tej pory przeznaczona na uprawy rolne, została przeznaczona na funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. W ocenie organu odwoławczego, skoro plan, który jest przepisem prawa miejscowego, nie przewiduje upraw rolnych na tym terenie, to zasadnie organ l instancji uznał, iż wyłączeniu z produkcji rolnej, w związku z planowaną budową domu mieszkalnego, podlegają grunty całej działki. Organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji prawidłowo określił opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej dla gruntów o pow. 642 m2 i zwolnił stronę z obowiązku zapłaty jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, ponieważ wartość rynkowa gruntu przewyższa należność ustaloną zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A. i K. L. wnieśli skargę na powyższą decyzję wskazując, iż wyłączeniem winna być objęta powierzchnia wykazana w planie zagospodarowania działki jako niezbędna do realizacji budynku oraz infrastruktury technicznej potrzebnej do korzystania z tego budynku. Skarżący ponownie powołali się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 13/96, z której wynika, że można zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie projektem zagospodarowania terenu nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Skarżący wskazali, iż plan zagospodarowania przestrzennego określa procentowo minimalną powierzchnię gruntu, jaką należy pozostawić na działce jako zieleń biologicznie czynną. W projekcie zagospodarowania terenu działki, który załączono do wniosku, powierzchnia zabudowy wynosiła 23,60 % powierzchni działki (296, 36 m2), a zieleń biologicznie czynna, tj. zieleńce, trawniki, zadrzewienia i zakrzewienia 76,40% (959, 64 m2). Skarżący wskazali, iż organ nie może wyłączyć trwale, na cele budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, większej powierzchni działki niż wynika to z projektu zagospodarowania terenu działki. Skarżący zarzucili, iż organ administracji bezzasadnie naliczył im opłatę roczną, gdyż taka opłata mogłaby być naliczona w przypadku zajęcia budynkiem wraz z infrastrukturą techniczną powierzchni działki powyżej 549 m2, natomiast w ich przypadku faktyczna powierzchnia do wyłączenia wynosi 296, 36 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozstrzygnięcie skargi sprowadzało się do oceny prawidłowości wyłączenia z produkcji rolniczej przez organy administracji całej działki, na której ma być realizowana inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego. Powierzchnia tej działki wynosi 1256 m2, a powierzchnia planowanej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z dojściami i dojazdami 296, 36 m2. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwana dalej ustawą, regulując ograniczenia w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, przewiduje w art. 11 ust. 1 i 4, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, przy czym w przypadku inwestycji budowlanych, wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 11 ustawy, wskazując, iż polega ono na rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji. Art. 12 a pkt 1 ustawy przewiduje, iż obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Z przepisów powyższych wynika, iż rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenia ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest, w określonych w nim przypadkach, warunkiem umożliwiającym wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Uchwalenie takiego planu, w tym planu przewidującego zabudowę mieszkaniową, nie przesądza natomiast ani konieczności wyłączenia, w rozumieniu ustawy, gruntów z produkcji rolniczej, ani zakresu rozpoczęcia przez inwestora innego niż rolnicze użytkowania gruntów. W uchwale z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OSP 13/96, wydanej w analogicznym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym, istnienia planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Z uzasadnienia uchwały wynika, iż zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powinno obejmować tylko taką powierzchnię działki budowlanej, jaką w projekcie zagospodarowania terenu przeznaczono pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro w myśl przepisów cytowanej, ustawy należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a więc tylko od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, to tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów. Sąd ten wskazał, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest określana maksymalna powierzchnia budynków na poszczególnych terenach budowlanych, z warunkiem utrzymywania określonej części działki, np. 50-60%, z zielenią biologicznie czynną i w takim wypadku organ administracji nie może wyłączyć trwale na cele budowy większej powierzchni działki, niż to wynika z ustaleń planistycznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia taka jest zgodna z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne, a wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. (vide: ONSA 1997/3/105) Stanowisko takie zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 2007 r. oraz 12 lutego 2007 r., w których wskazano, iż zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem od powierzchni pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą, a strona może domagać się wyłączenia z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. (vide: Lex Nr 319163 i 314387) Podnoszony przez organ I instancji argument dotyczący treści rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nie przesądza oceny zakresu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, które dokonywane jest w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto, wskazać należy, iż cytowana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadła w analogicznym stanie prawnym, regulowanym rozporządzeniem Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 159 poz. 813 ze zm.), który w Załączniku Nr [...], regulującym Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, przewidywał podobne uregulowanie jak w treści Załącznika Nr [...] aktualnie obowiązującego rozporządzenia. Natomiast powołane przez organ Zarządzenie nr [...]Geodety Kraju z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, które nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, mającym wpływ na interpretację treści ustawy i zakresu wynikających z niej obowiązków obywateli. Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Skarżący w złożonym wniosku wnieśli o wydanie decyzji określającej warunki wyłączenia z produkcji gruntów rolnych na działce Nr [...] o powierzchni 1256 m2, załączając do wniosku projekt zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym wskazującym powierzchnię zabudowy oraz dojść i dojazdów. Z treści wniosku nie wynikało wyraźnie wyłączenia jakiej powierzchni domagają się wnioskodawcy, w szczególności nie wynikało z niego, że domagają się oni wyłączenia obszaru 296,36 m2, zarzuty takie zostały podniesione dopiero we wniesionym odwołaniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wobec sposobu sformułowania wniosku, już organ I instancji mógł sam określić prawidłowo warunki wyłączenia z produkcji gruntów rolnych na przedmiotowej działce - w tym wielkość obszaru podlegającego wyłączeniu. Natomiast mając ewentualne wątpliwości, co do woli wnioskodawców odnośnie zakresu wyłączenia, organ winien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania wniosku i zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformować skarżących, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość ubiegania się o wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji, a w konsekwencji także naliczenia adekwatnie do faktycznie wyłączonych gruntów stosownych opłat i należności. Na organach administracji ciąży bowiem obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a organy te czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji, gdy powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego pod planowaną inwestycję - budowę domu jednorodzinnego wraz towarzyszącą infrastrukturą jest mniejsza niż 0,05 ha, zgodnie z art. 12a pkt 1 ustawy, strona wnosząca o wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nie ma obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych. Stanowisko skarżących, iż brak obowiązku uiszczenia opłaty dotyczy powierzchni 549 m2 nie znajduje uzasadnienia w treści art. 12 a ustawy, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego – art. 11 ust. 1 i art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku nie znajduje bowiem aksjologicznego uzasadnienia i naraża skarżących na szkodę. Na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - wpisu od skargi.