II SA/Kr 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy prawidłowości budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w T., należącej do Z. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał Z. P. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności do zgodności z przepisem §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zmianami) i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: 1. wykonanie rozbiórki części przedmiotowego budynku mieszkalnego zbliżonego do granicy z działką sąsiednią (nr [...] w T.) do odległości zgodnej z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli części południowej budynku na szerokość 1,50 m, tak aby odległość narożnika od strony południowej budynku do narożnika ogrodzenia z działką sąsiednią wynosiła 4,00 m, 2. wykonanie projektu budowlanego zamiennego opracowanego przez osobę posiadająca właściwe kwalifikacje zawodowe, uwzględniającego szczegółowy zakres pozostałych do wykonania robót budowlanych oraz uwzględniającego dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W decyzji nakazano inwestorowi również złożenie do organu l instancji wniosku o udzielenie pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych w terminie do dnia 31 sierpnia 2006 r. W razie niewykonania powyższych obowiązków w wyznaczonym terminie zostanie wydana decyzja o zaniechaniu dalszych robót, bądź nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na wniosek K. i J. K. [...] czerwca 2005 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie kontroli prawidłowości budowy domu mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w T., należącej do Z. P. W dniu [...] października 2005 roku PINB w M. wydał postanowienie w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia do PINB w M. w określonym terminie inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wykonanych robót budowlanych. [...] grudnia 2005 r. wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania Z. P. wydał decyzję znak: [...] uchylającą skarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ponownym postępowaniu ustalono, że inwestor prowadzi przedmiotową budowę w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Wójta Gminy T. znak: [...] z dnia [...].12.2000 r. Odległość ściany zachodniej budynku od ogrodzenia (fundamentu) wynosi 2,60 i 4.60 m, natomiast według projektu zagospodarowania działki, stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę, odległość w rzucie prostopadłym pomiędzy wymienionymi punktami powinna wynosić 4,00 m. To i pozostałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji i zobrazowane w załączniku do niej. Usytuowanie przedmiotowego obiektu jest niezgodne z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ budowa prowadzona była w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie ma zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, który stwarza organowi l instancji możliwość orzeczenia o konieczności wykonania czynności mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Właściwym zatem jest wydanie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego - części południowej budynku na szerokość 1,50 m, tak aby odległość narożnika od strony południowej budynku do narożnika ogrodzenia z działką sąsiednią wynosiła 4,00 m. Od powyższej decyzji odwołał się Z. P. zarzucając, że ogrodzenie pomiędzy jego działką a działką należącą do państwa K. nie pokrywa się z przebiegiem granicy pomiędzy działkami. Budynek skarżącego spełnia normy odległości od faktycznej granicy działek, a jeżeli sąsiedzi uważają inaczej, to powinni przeprowadzić "geodezyjny podział działki". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nakazał inwestorowi Z. P. - w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem (w szczególności do zgodności z przepisem §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i decyzją WZiZT z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...]) oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie - wykonanie projektu budowlanego zamiennego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia określone ustawą Prawo Budowlane, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz konieczność wyeliminowania naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane i warunków decyzji WZiZT z dnia [...].07.1999 r. znak: [...] w zakresie zachowania strefy ochronnej linii energetycznej od południowej strony budynku. Projekt winien uwzględniać przebudowę realizowanego budynku od strony południowo-wschodniej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem poprzez: zachowanie odległości od narożnika granicy działki nr [...] ściany południowo-wschodniej budynku - min. 3,0 m, krawędzi najbliższego otworu okiennego lub drzwiowego - min. 4,0 m oraz doprowadzenie do zgodności z decyzją WZiZT, określającą linie rozgraniczające lokalizacji obiektu strefą energetyczną. Termin wykonania obowiązku organ odwoławczy określił na dzień 15 lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że podziela ustalenia faktyczne organu I instancji co do istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu oraz o realizacji inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Istotne odstępstwa dotyczą usytuowania budynku na działce tj. przybliżenia południowego narożnika budynku do granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] z projektowanej odległości 3,50 m na 2,85 m oraz naruszenia linii rozgraniczającej teren inwestycji, określonej w decyzji WZiZT strefą energetyczną. Pozostałe zmiany w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie stanowią odstępstw istotnych. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których celem jest wymuszenie na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie zasadnym było zastosowanie trybu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych. Jednak decyzja I instancji nieprecyzyjnie określa zakres nałożonego obowiązku, a jego wykonanie nie doprowadzi realizowanego obiektu do zgodności z prawem. Nakazując rozbiórkę części obiektu nie wskazano bowiem sposobu wykonania w odniesieniu do pozostałej części obiektu. Rozbiórka części obiektu może być orzeczona tylko w takim zakresie, w jakim ta część stanowiłaby samodzielną konstrukcyjnie całość. Nadto organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego konieczna jest rozbiórka szerokości 1,50 m., pozwalającej na zachowanie odległości 4,35 m (2,85 m + 1,50 m = 4,35 m) od narożnika granicy działki, skoro nie wiadomo, czy w ścianie tej części budynku po rozbiórce będą znajdowały się otwory okienne lub drzwiowe. Organ nie uzasadnił również, dlaczego własne pomiary, nie wskazane na żadnym szkicu załączonym do protokołu oględzin, uznał za bardziej wiarygodne od pomiarów uprawnionego geodety. Ponadto z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane nie wynika obowiązek wystąpienia inwestora z wnioskiem o wznowienie robót. W niniejszej sprawie doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem winno być poprzedzone wykonaniem projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego likwidację stwierdzonych naruszeń prawa. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt wejścia z ogrodzeniem w działkę inwestora nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Lokalizacja budynku mieszkalnego narusza minimalne odległości od granic działki sąsiedniej państwa K. w zakresie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz decyzją WZiZT, tj. liniami rozgraniczającymi inwestycję określającymi strefę energetyczną, uzgodnioną w [...]. Organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do podjęcia działań w celu wyeliminowania stwierdzonych naruszeń prawa. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego Z. P. podnosząc, że pozwolenie na budowę uzyskał w 2000 r., kiedy to nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie z 2002 r., na które powołuje się organ odwoławczy. § 330 tego rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się, jeżeli został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Prawo nie może działać wstecz, a zatem skarżący nie mógł naruszyć przepisu, który go nie dotyczy. Skarżący przyznał, że jego budynek w stosunku do projektu budowlanego jest przesunięty o ok. 50 - 70 cm, ale i tak nie można uznać, że narusza przepisy, które obowiązywały w dacie wydawania pozwolenia na budowę tj. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Położenie budynku mieści się w dopuszczalnym przedziale odległości określonym przez § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia z 1994 r. W skardze podkreślono, że budynek skarżącego w żaden sposób nie szkodzi sąsiadom, a oni sami zachowują się złośliwie, bowiem interweniowali w PINB dopiero wówczas, gdy budowa była ukończona. Z. P. ponownie stwierdził, że sąsiedzi przesunęli ogrodzenie na teren skarżącego i jego przebieg nie pokrywa się z przebiegiem granicy uwidocznionym na wcześniejszych mapach. Obecnie budynku nie da się przesunąć, a jego częściowe wyburzenie grozi katastrofą budowlaną. Kara wyburzenia budynku byłaby niewspółmierna do niewielkiego przesunięcia budynku względem planu sytuacyjnego, które nikomu nie szkodzi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji i stosują środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Skarżący przyznaje, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest przesunięty w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały ten fakt za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 3 w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nakazuje organom nadzoru budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz określić termin wykonania tych obowiązków. Co do zasady wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego było więc właściwe. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2006 r. niewłaściwie określiła zakres nałożonych na inwestora obowiązków. Nakazując rozbiórkę części przedmiotowego budynku organ I instancji pominął fakt, że obiekt ten stanowi jedną całość, a wyburzenie jego części może spowodować zagrożenie dla osób korzystających z części pozostałej po wyburzeniu. Słusznie więc organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie wskazując, że rozbiórka części obiektu może być orzeczona tylko w takim zakresie, w jakim ta część stanowiłaby samodzielną konstrukcyjnie całość. Skoro w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, należało zmienić decyzję organu I instancji tak, by wykonanie nałożonego przez organy nadzoru budowlanego obowiązku doprowadziło obiekt do zgodności z prawem, a jednocześnie nie uniemożliwiło korzystania z tego budynku. Wyrażone w skardze obawy, iż częściowe wyburzenie budynku grozi katastrofą budowlaną, są bezpodstawne. Gwarancją, że doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi jest obowiązek opracowania projektu budowlanego zamiennego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać warunki techniczne i ich usytuowanie z 2002 r. - tak samo jak § 12 ust. 4 obowiązującego wcześniej rozporządzenia z 1994 r. - nakazuje, by odległość obiektu budowlanego od granicy działki wynosiła dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, a dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Budynek skarżącego nie zachowuje tych odległości, narusza również ustalenie decyzji WZiZT z dnia 15 lipca 1999 r. oraz ustalenia zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podnosi, że jego budynek zachowuje warunki wskazane w § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia z 1994 r. Nie jest to jednak prawda. Ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej wyżej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Skarżący nie wylegitymował się pisemną zgodą sąsiadów na aktualne usytuowanie budynku, a więc przepis ten nie ma zastosowania. Natomiast § 12 ust. 7 rozporządzenia został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z Konstytucją RP i stracił moc z dniem 15 maja 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 44 poz. 434), a więc jeszcze przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Nie może on obecnie służyć do legalizacji odstępstw od tego projektu. Pozostałe okoliczności podnoszone w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Usytuowanie obiektu narusza zarówno przepisy obowiązujące obecnie oraz obowiązujące w czasie wydawania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku podjęcia stosownych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Obojętne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest stwierdzenie, czy sprzeczne z prawem położenie budynku szkodzi komukolwiek, jakie są pobudki sąsiadów domagających się doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a także koszt wykonania obowiązku nałożonego w zaskarżonej decyzji. Natomiast stwierdzenie, że sąsiedzi przesunęli ogrodzenie na teren skarżącego i jego przebieg nie pokrywa się z przebiegiem granicy uwidocznionym na wcześniejszych mapach nie znajduje żadnego pokrycia w materiale dowodowym i nie może zostać uznane za wiarygodne. Z powyższych względów skargę Z. P. jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).