IV SA/Wa 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności - oddala skargę - IV SA/Wa 371/08 Uzasadnienie Pismem z dnia 22 maja 2007 r. (data stempla pocztowego) W. W. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w powiecie [...]. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], która znajduje się w P., położonym na terenie gminy W. Zdaniem wnioskującej wzmiankowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 i nast. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz, 880 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody", polegającym na odniesieniu się w treści postanowienia do dokumentów, które nie mogą być podstawą dla dokonania objętych tym orzeczeniem ustaleń. Ponadto podniesiono, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ organ jako podstawę dla wskazania zakazu budowy na terenie otuliny [...] Parku Narodowego przyjął art. 15 ustawy o ochronie przyrody, natomiast tego typu zakaz przepis ten wprowadza wyłącznie do obszaru parku narodowego. Powoduje to naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności i możliwości ograniczenia tej ochrony jedynie w drodze ustawy. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 126 k. p. a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z uwagi na to, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej "u. p. z. p.", nie przewiduje możliwości skarżenia czynności organów uzgadniających na etapie poprzedzającym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym projektem studium. Wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra Środowiska. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że rozstrzygnięcie Ministra Środowiska zapadło w nieprzewidzianej prawem formie, ponieważ k. p. a. w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga wydania decyzji, a nie postanowienia, o czym stanowi art. 157 § 3 k. p. a. Ponadto wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 1 u. p. z p., zgodnie z którym uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje w trybie art. 106 k. p. a. Art. 106 § 5 k. p. a. stanowi, że organ uzgadniający wydaje postanowienie, na które przysługuje stronom zażalenie. Natomiast art. 126 k. p. a. przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżalnych. W u. p. z. p. nie ma zawężenia pojęcia strony, a więc stosować należy art. 28 k. p. a. Wnioskodawczyni swój interes prawny w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. upatruje w tym że dokonane przez ten organ uzgodnienie ma wpływ na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które z kolei ma wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy natomiast ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p.). W związku z tym wnioskodawczyni nie zgodziła się z twierdzeniem, że tylko wójt ma legitymację procesową w przeprowadzanym postępowaniu uzgodnieniowym, ponieważ nie wynika to z ustawy. Zdaniem wnioskodawczyni uprawnienie wójta do występowania w tym postępowaniu jako strony ma charakter wyjątkowy. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 144 k. p. a. i art. 157 § 3 k. p. a. oraz art. 126 k. p. a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 13 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 157 § 3 k. p. a. poprzez niewłaściwe jego przywołanie w podstawie prawnej postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie organu art. 126 k. p. a. dotyczy art. 157 k. p a. jako całości, a nie tylko § 1 art. 157 k. p. a. W takiej sytuacji nie można byłoby bowiem ani wszcząć na wniosek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia ani też odmówić jego wszczęcia. W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 u. p. z. p. organ wskazał, że .z: art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. W ocenie organu uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest częścią procesu legislacyjnego prowadzącego do uchwalenia planu. Uzgodnienia dokonywane w trakcie tego procesu legislacyjnego mają cechy aktu nadzoru, władczej ingerencji organu w przeprowadzany przez gminę proces sporządzania planu. Gminie, z uwagi na jej ochronę sądową, przysługuje prawo do zaskarżenia takiego aktu nadzoru (Uzgodnienia) do sądu administracyjnego, natomiast nie przysługuje ono mieszkańcom gminy, a więc także właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym procedurą planistyczną. Wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu drugiej instancji. W skardze podniosła 2 zarzuty już wcześniej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. o. s. a." Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o uzgodnieniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w powiecie [...], nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż rozstrzygnięcie Ministra Środowiska zapadło w nieprzewidzianej prawem formie, ponieważ k. p. a. w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga wydania decyzji, a nie postanowienia, należy podnieść, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności faktu (decyzji albo postanowienia) nie powoduje samo z siebie wszczęcia postępowania. Nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k. p. a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k. p. a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, publ. LEX 55299; podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, publ. LEX 74587). Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności aktu określonej w art. 156 § 1 k. p. a. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 §1 k. p. a., organ może zdecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Stwierdzić należy, że organy zasadnie orzekły o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego w formie postanowień. Art. 126 k. p. a. stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie - a do takich na podstawie art. 24 ust. 1 u. p. z. p. w związku z. art. 106 § 5 k. p. a. należy postanowienie uzgadniające dokonywane w procesie sporządzania studium - stosuje się art. 145-152 k. p. a. oraz art. 156-159 k. p. a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3 k. p. a., 151 § 1 k. p. a., 157 § 1 k. p. a. i 158 k. p. a., wydaje się postanowienie. Jednak pomimo, że w art. 126 k. p. a. wyraźnie nie zaznaczono, iż zamiast decyzji, o której mowa w art. 157 § 3 k. p. a. wydaje się postanowienie, należy przyjąć taką właśnie wykładnię systemową i funkcjonalną tego przepisu. Zauważyć bowiem wypada, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji wydaje się decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k. p. a ), a w wypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia wydaje się postanowienie (art. 126 k. p. a. odsyła do odpowiedniego zastosowania art. 149 § 3 k. p. a. poprzez wydanie postanowienia, a nie decyzji). W związku z tym, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji, nieracjonalne byłoby przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia następuje również w formie decyzji, a nie postanowienia. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia powinna więc nastąpić, jak prawidłowo uczyniły organy, w formie postanowienia, a nie decyzji. Stanowisko takie jest prezentowane również przez literaturę przedmiotu (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2008, s. 776-777). Następnie wskazać należy, że podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno być poprzedzone postępowaniem określonym w art. 24 ust. 1 u. p. z. p. w związku art. 11 u. p. z. p. Przepisy te przewidują, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium wójt zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownego postępowania obejmującego między innymi uzgodnienia przedstawionego projektu studium z innymi organami administracji wymienionymi w tych przepisach. Nie został wśród nich wymieniony dyrektor parku narodowego. Niemniej obowiązek ten wynika ze szczególnego przepisu prawą jakim w tym przypadku jest art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Stosownie do art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Art. 24 ust. 1 zdanie drugie u. p. z. p. stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a. Art. 106 § 5 k. p. a. przewiduje z kolei, iż zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wyraźnie podkreślić przy tym wypada, że pod pojęciem strony w powyższym przepisie rozumie się stronę postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy wziąć pod uwagę okoliczność, że postępowanie związane ze sporządzaniem projektu studium nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W odróżnieniu od postępowania związanego z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie to nie jest również szczególnym trybem legislacyjnym, jako że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u. p. z. p.), lecz jedynie wewnętrznie obowiązującym w gminie aktem planistycznym. Okoliczność, że stosownie do art. 9 ust. 4 u p. z. p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie wpływa na jego charakter. Nie można zgodzić się w związku z tym ze stanowiskiem skarżącej, iż z samego faktu, iż jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie gminy objętej danym projektem studium, jest ona stroną toczącego się postępowania w przedmiocie sporządzenia studium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 1750/06, opubl. w LEX nr 320763). Stąd organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły skarżącej przymiotu strony postępowania uzgadniającego, a przez, to zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego. Zawarte w art. 24 ust. 1 u. p. z. p. odesłanie do art. 106 k. p. a. oznacza, że uzgodnienie jest dokonywane w trybie art. 106 k. p. a., jednakże - w związku ze szczególnym charakterem postępowania planistycznego, nie będącego postępowaniem administracyjnym - z wąskim zakreśleniem kręgu stron, wśród których nie znajduje się skarżąca (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Do konkluzji takiej prowadzi opisany wyżej charakter prawny postępowania związanego ze sporządzaniem studium. Stroną tego postępowania, a więc i postępowania uzgadniającego, jest wójt sporządzający projekt studium. Stanowisko wyrażane w formie postanowienia przez dyrektora parku narodowego ma bowiem charakter wiążący. W przypadku braku zgody ze strony organu ochrony przyrody nie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Z perspektywy gminy odmowa uzgodnienia projektu studium przez dyrektora parku narodowego oznacza niemożność uchwalenia studium w projektowanym kształcie. Na marginesie powyższych rozważań podnieść można, że - w związku z tym, iż w procedurze planistycznej brakuje strony w rozumieniu art. 28 k. p. a. - nie stosuje się przy uzgadnianiu projektu studium art. 106 § 2 k. p. a., ponieważ nie ma kogo zawiadamiać o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska (uzgodnienie). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 15 p.p.s.a.