II SA/Kr 227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej "[...]" w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 art. 83 ust. 11 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr.156 poz. 1118 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nałożył na Inwestora: Akademię [....] im. [....] w K. obowiązek wpłacenia kary w wysokości [....] PLN (.... .) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego tj. parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem, instalacją kanalizacyjni opadowej, oświetleniem oraz instalacją dozorową z kamerą na słupie - na terenie miasteczka studenckiego ....., zlokalizowanego przy ul. ....w K. , na działce nr ...... Zażalenie Akademii [....] w K. nie zostało uwzględnione i .......Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. Inwestycja przy ul. ...w K. była realizowana na podstawie decyzji nr .....Prezydenta Miasta K. z dnia [....] ., którą udzielono pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdem, instalacją kanalizacji opadowej - na nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. [....] w K. Ustalono kategorię obiektu .... (k.......), 2. Organ l instancji wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu na wniosek .... im. [....] w K. z dnia [....] . (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ..........) . W oświadczeniu kierownika budowy podano wielkość obiektu wynoszącą [....] .Dnia [....] . organ l instancji dokonał obowiązkowej kontroli obiektu. W protokole w oparciu o oświadczenie I.J. ustalono, że "(...) pomimo zagrodzenia wjazdu parking został samowolnie zajęty przez mieszkańców miasteczka studenckiego ..." Fotografie wykonane podczas kontroli przedstawiają parking wypełniony samochodami oraz tablice zawierające prośbę "o usunięcie parkujących pojazdów" (k........). 3. Fakt nielegalnego użytkowania całego parkingu jest bezsporny. Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, 4. odnosząc się do zarzutów inwestora wyjaśniono, że odebranie obiektu budowlanego do użytkowania kończy proces inwestycyjny, w trakcie którego "podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym" należy do obowiązków kierownika budowy, na podstawie art. 22 pkt 3d ustawy Prawo budowlane. Relacje pomiędzy osobami łamiącymi zakaz wstępu na teren budowy a inwestorem czy kierownikiem budowy wykraczają poza zakres objęty postępowaniem administracyjnym i nie mają wpływu na niniejsze orzeczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła [....] im. [....] w K. i zarzucając naruszenie - przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994., - przepisu art. 7 i art. 77 § 1 KPA wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu podniesiono, że : - zgodnie z dyspozycją art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczany min. do kategorii ..... (parking), o której mowa w załączniku do ustawy. W myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisu art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, - wszystkie wymogi i obowiązki wymienione w art. 54-59 ustawy Prawo budowlane dotyczą inwestora to jednoznacznym jest, że kara z tytuły nielegalnego użytkowania obiektu, o której mowa w art. 57 ust. 7 powinna być wymierzona inwestorowi wyłącznie wówczas, gdy to właśnie on przystąpi do użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązku wskazanego w art. 55 pkt 1 ustawy. - skarżąca Akademia nie tylko nie przystąpiła do użytkowania parkingu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, ale nie miała nawet takiego zamiaru. Świadczą o tym wygrodzenie wjazdu i wyjazdu z parkingu, informacje kierowane do mieszkańców Miasteczka [....] poprzez stronę internetową, iż do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, parkowanie jest zabronione, tablice informujące o zakazie parkowania, a wobec braku technicznych i prawnych możliwości usunięcia pojazdów ustawionych samowolnie przez ich posiadaczy w dniu poprzedzającym kontrolę, także opisane w protokole kontroli tablice wzywające do opuszczenia parkingu, - wbrew woli skarżącej Akademii, wbrew podjętym przez nią staraniom i działaniom posiadacze pojazdów ustawili je na parkingu, a skarżąca jako inwestor nie przystąpiła do nielegalnego użytkowania parkingu. -skarżąca Akademia jest uczelnią publiczną, jednostką sektora finansów publicznych, kara w wysokości [....] zł naraża ją na uszczuplenie i tak niewystarczających środków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 §1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, komu należy wymierzyć karę, czy inwestorowi czy innemu podmiotowi - który dopuszcza się do użytkowania obiektu przed upływem 21 dni od daty zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Problem ten nie jest rozstrzygany jednolicie. W literaturze reprezentowany jest pogląd, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi ( zob. Prawo Budowlane - Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego CH Beck W-wa 2006 str. str. 564). W orzecznictwie sądowym spotyka się pogląd, że posługiwanie się w przepisach prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis ust. 2 art. 5 prawa budowlanego. (II SA/Po 440/06 wyrok wsa 2006.12.12 w Poznaniu Wspólnota 2007/39/44). Nie można pominąć, że art. 59 ust. 7. Prawa Budowlanego z 1994 r., przesądza o tym, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności m.in. zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, który z kolei obowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym (art. 18 i 22 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r.).jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego można wyprowadzić wniosek, że kara taka może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Nie można jednak odpowiedzialności inwestora oderwać od kwestii winy. Może się tak zdarzyć, że inwestor uczyni wszystko co należy do jego obowiązków a mimo wszystko osoby trzecie przystąpią do użytkowania obiektu. Obowiązkiem więc organów było ustalenie czy skarżącej Akademii można było przypisać jakąkolwiek winę tym, że osoby trzecie rozpoczęły użytkowanie obiektu, dopiero ustalenie tej przesłanki pozwoli na ustalenie czy na skarżącą Akademia może być nałożony obowiązek wpłacenia przedmiotowej kary. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.