II SA/Kr 258/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie uznania bezzasadności zarzutu; skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 12 listopada 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1 w zw. z 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) uznał za nieuzasadniony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci fundamentu żelbetonowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w międzywalu rzeki [...] w miejscowości [...], po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w rejonie mostu na rzece [...], na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]2007 r. o symbolu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podał, że [...] 2007 r. wpłynął zarzut zobowiązanej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w którym podniosła zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wynikającego z postanowienia organu z [...] 2007 r. orzekającego o nałożeniu grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego w postaci fundamentu żelbetonowego pod przesiewacze, zlokalizowanego w międzywalu rzeki [...], w miejscowości [...], po południowej stronie drogi wojewódzkiej nr [...], w rejonie mostu na rzece [...], na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Zatem stanowisko wierzyciela co, do wniesionych zarzutów nie jest wymagane. Przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu I instancji zgłoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji wdrażając postępowanie egzekucyjne w administracji miał do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Z tych dwóch środków zdecydowanie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia. Środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego zdecydowanie bardziej ingeruje w sferę prawną zobowiązanego. Grzywnę nakłada się w celu przymuszenia, ma ona skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tym przypadku organ pozostawia do rozstrzygnięcia przez zobowiązanego sposób wykonania obowiązku, ewentualny wybór firmy mającej wykonać obowiązek, a co za tym idzie to zobowiązany będzie miał decydujący wpływ na koszty wykonania obowiązku. Przy wykonaniu zastępczym na organie spoczywa wybór sposobu wykonania obowiązku, wybór firmy mającej wykonać obowiązek, to organ w konsekwencji zadecyduje o kosztach. Jeżeli zobowiązany sam będzie wykonywał obowiązek, może zrobić to systemem gospodarczym, co prawdopodobnie zdecydowanie obniży koszty. Organ I instancji podkreślił, że jeżeli zobowiązany uważa, że uiszczenie grzywny prowadzić będzie do pogorszenia jego sytuacji finansowej, to może się zwolnić od obowiązku jej uiszczenia poprzez wykonanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zażalenie od powyższego postanowienia wniosła J. J. Skarżąca wskazała, że grzywna wymierzona przez organ I instancji została wymierzona w rażąco wygórowanej kwocie. Organ I instancji nie wskazał również na jakiej podstawie ustalił taką wysokość grzywny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 18, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu podał odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu, że organ I instancji jakby nie zrozumiał treści pisma pełnomocnika zauważył, iż są one nietrafne, gdyż organ I instancji zajmując stanowisko w postanowieniu z [...] 2007 r. związany był zarzutem sprecyzowanym w piśmie z [...] 2007r. - tj. zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i taki też zarzut rozpatrzył. Organ odwoławczy podał, że zachowane zostały w pełni zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, a skarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem i w warunkach przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. J. Skarżąca wskazała, że kwota wymierzonej grzywny jest nieadekwatna do kosztów związanych z wykonaniem nałożonego na nią obowiązku. Wykonie obowiązku wyniosłoby bowiem około [...] zł natomiast wymierzona grzywna to kwota [...] zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził, żeby organy administracyjne wydając zaskarżone postanowienia naruszyły przepisy prawa materialnego lub postępowania administracyjnego. W szczególności należy podać, że pod pojęciem środków egzekucyjnych rozumie się "zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego" (E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w administracji, Warszawa 1975, s. 34). Ich zastosowanie ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Można powiedzieć, że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej. Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspokajającymi, z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia, która jest środkiem przymuszającym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (wyrok NSA z 17.12.2002 r. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50. Nie można natomiast z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1148/04, Lex nr 164945, wyrok NSA z 1.06.2005 r. OSK 1140/04, Lex nr 186665). Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w ocenie Sądu organy administracji nie naruszyły art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Nie można się zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł jest rażąco wygórowana. W myśl bowiem art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Zdaniem Sądu grzywna w celu przymuszenia w wysokości [...] zł nie jest rażąco wygórowana. Zwłaszcza, że skarżąca w każdym czasie może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Organy administracji nie miały również obowiązku podania szczegółowego wyliczenia wymierzonej grzywny, jak wskazano bowiem powyżej nie jest to grzywna nałożona w celu przymusowego wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Nałożona na skarżącą grzywna miała na celu przymuszenie jej do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego w postaci fundamentu żelbetonowego pod przesiewacze. Wobec tego do ustalenia jej wysokości stosujemy przepisy art. 121 § 2, § 3, § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, z których treści nie wynika, żeby organ obowiązany był podać szczegółowe wyliczenie wysokości wymierzonej grzywny. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.