II SA/Po 99/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603) orzekł o zwrocie części we współwłasności nieruchomości położonej w P. przy ulicy B. o powierzchni 0,0395 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] arkusz mapy [...] obręb [...], na rzecz osób, które wystąpiły z wnioskiem o jej zwrot: G. W., W. P., G. P. oraz D. P., oraz zobowiązał wskazane osoby do zwrotu na rzecz Miasta zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzję doręczono pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu [...] r. oraz Miastu - Prezydentowi Miasta w dniu [...] r. (karta nr 1 akt administracyjnych II instancji). Odwołanie od powyższej decyzji, datowane na dzień [...] r. wniesione zostało przez M. M., działającego w imieniu Prezydenta Miasta na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] r. (karta nr 10 akt administracyjnych), a na jego pierwszej stronie zamieszczona została prezentata Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego z datą wpływu [...] r. nr [...] (karta nr 12 akt administracyjnych). W treści odwołania pełnomocnik podał, iż zaskarża wyżej opisaną decyzję Starosty odebraną w dniu [...] r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnosząc o uchylenie decyzji w uzasadnieniu odwołania zawarł zarzuty merytoryczne dotyczące treści tego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Starosty. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta w dniu [...] r., 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] r., stąd odwołanie które wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Starostwa w dniu [...] r. uznać należy za wniesione z uchybieniem terminu. Podano, iż w ramach przeprowadzonego postępowania wstępnego poczyniono ustalenia na okoliczność sposobu wniesienia odwołania oraz w przedmiocie reprezentacji Miasta w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. W ramach tego postępowania ustalono, iż przesłana wraz z odwołaniem koperta nie została opatrzona pieczęcią wpływu do organu I instancji oraz nie widnieją na niej żadne oznaczenia pocztowe, a z uzyskanych od Starosty wyjaśnień wynika, iż odwołanie zostało dostarczone do Kancelarii Ogólnej Starostwa w dniu [...] r. za pośrednictwem kuriera, co dokumentuje wydruk potwierdzenia przyjęcia odwołania oraz wydruk z elektronicznego obiegu dokumentów (karty nr 30-32 akt administracyjnych II instancji). Odnośnie ustaleń w przedmiocie reprezentacji Miasta w postępowaniu wskazano, iż w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa udzielone przez Prezydenta Miasta do występowania w imieniu i na rzecz Miasta, jako strony w postępowaniach przed organami i sądami administracyjnymi m.in. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących mienie Miasta dla: M. S., M. M. i P. J.– pełnomocnictwa z dnia [...] r., oraz R. N. – pełnomocnictwo z [...] r., przy czym pełnomocnictwa powyższe udzielone zostały osobom będącym pracownikami Oddziału Obsługi Prawnej Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta i zawierają zapis zgodnie z którym pełnomocnictwo jest ważne do odwołania a traci moc w razie zmiany stanowiska pracy lub rozwiązania stanowiska pracy. Wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się także pełnomocnictwo udzielone w powyższym zakresie K. J. – dyrektorowi powyższego Wydziału – pełnomocnictwo z [...] r., które zawiera zapis zgodnie z którym zostało udzielone na czas wykonywania obowiązków dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta i może być w każdej chwili cofnięte. Organ II instancji wyjaśnił, iż w oparciu o pismo Urzędu Miasta z dnia [...] r. znak [...] ustalono, że w związku z dokonaną na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 21 marca 2006 r. reorganizacją Urzędu Miasta Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]", od dnia [...] r. zadania Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta przejmuje Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta a umocowani do reprezentowania Miasta w sprawach m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących jego własność zostali radcowie prawni Biura Prawnego Urzędu Miasta. Ustalono także, iż pismami z dnia [...] r. znak [...][...], podpisanymi przez Zastępcę Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta, Starosta oraz Wojewoda zostali poinformowani, iż "w związku z reorganizacją Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Biura Prawnego Urzędu Miasta z dniem [...] r. wygasło pełnomocnictwo Prezydenta Miasta do reprezentowania Miasta w postępowaniach o zwrot nieruchomości oraz o odszkodowania za drogi udzielone radcom prawnym Biura Prawnego: Ł. N., R. N. oraz M. M." Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ odwoławczy uznał, iż w dniu wydania decyzji przez Starostę ([...] r.) oraz w dacie jej doręczenia ([...] r.) Prezydent Miasta nie był reprezentowany w niniejszej sprawie przez pełnomocnika, a decyzja Starosty została skutecznie doręczona w dniu [...] r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie ten sam pełnomocnik Miasta wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 32 i 134 kpa. Potwierdził, iż zaskarżoną decyzję doręczono Prezydentowi Miasta w dniu [...] r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r., a przedmiotowe odwołanie wpłynęło do kancelarii Starostwa w dniu [...] r., zakwestionował natomiast uznanie, iż w dniu wydania decyzji oraz w dacie jej doręczenia Prezydent Miasta nie był reprezentowany przez pełnomocnika. Przyznał, iż z dniem [...] r. umocowani do reprezentowania Miasta w sprawach m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostali radcowie prawni Biura Prawnego Urzędu Miasta w osobach : M. M., R. N. i Ł. N., a w wyniku zmian organizacyjnych, które miały miejsce w Biurze Prawnym oraz w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta na przełomie [...] 2007 r. dwóch z trzech wskazanych pełnomocników – R. N. i M. M., zostało przeniesionych do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami a trzeci pełnomocnik – Ł. N., pozostał na dotychczasowym stanowisku pracy i jego pełnomocnictwo nie wygasło, co potwierdza chociażby złożone przez tego pełnomocnika odwołanie od decyzji w sprawie [...]. Podniósł, iż w piśmie z dnia [...] r. powyższą informację przekazał Wojewodzie, jednak w powyższym zakresie organ odwoławczy całkowicie pominął przedstawione stanowisko. Wskazał, iż Ł. N. w wyniku przeprowadzonej reorganizacji nie zmienił stanowiska pracy oraz nie rozwiązał stosunku pracy, pełnił zatem w dalszym ciągu funkcję pełnomocnika Prezydenta Miasta. Wskazał także, iż pełnomocnictwo to nie mogło wygasnąć w wyniku reorganizacji gdyż w jego treści znajduje się zapis, iż traci ono moc w razie zmiany stanowiska pracy lub rozwiązania stosunku pracy. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja Starosty winna zostać doręczona co najmniej jednemu z wymienionych wyżej pełnomocników, stąd nie doszło do jej prawidłowego doręczenia, co było bezpośrednią przyczyną uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji Wojewoda wskazał, iż zarzut ten może być podniesiony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżone postanowienie wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). Z mocy przepisu art. 127 § 1 odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (B. Adamiak (w:) Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wyd. BECK 1996, s. 575). Stosownie do art. 129 §2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, która o sposobie zaskarżenia została pouczona. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż decyzja Starosty z dnia [...] r. została w dniu [...] r. doręczona reprezentującemu Miasto Prezydentowi Miasta (pocztowy dowód doręczenia), a odwołanie od tej decyzji wniesione zostało do organu I instancji przez kuriera w dniu [...] r. Bezsporne jest także to, iż w postępowaniu przed organem I instancji Prezydent Miasta był reprezentowany przez trzech pełnomocników: M. M., R. N. i Ł. N., a korespondencja dla tych osób doręczana była od miesiąca [...] 2006 r. na Biuro Prawne Urzędu Miasta, zgodnie z pismem Z-cy Dyrektora tego Biura z dnia [...] r. Organ orzekający wydając postanowienie w trybie 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy jest ono dopuszczalne oraz czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie Sądu w omawianym stanie faktycznym takiego zarzutu organowi nie sposób postawić, bowiem organ ten dokonał prawidłowej oceny, iż doręczenie decyzji z dnia [...] r. bezpośrednio osobie reprezentującej stronę postępowania było skuteczne, co powoduje, iż przedmiotowe odwołanie jest dopuszczalne, a 14-dniowy termin do jego wniesienia mijał z dniem [...] r. W treści skargi strona skarżąca dowodzi, iż organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji, "co było bezpośrednią przyczyną uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia" (kata nr 5 akt sądowych – końcowy akapit uzasadnienia skargi). Wskazać należy, iż wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek jej niedoręczenia stronie postępowania, skutkowałoby wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu wniesienia tego środka zaskarżenia od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Konsekwencją przyjęcia, iż w tym przypadku nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] r., powinno być domaganie się od organu I instancji, aby dokonał jej doręczenia do rąk czynnego pełnomocnika, a w przypadku odmowy, zwalczanie bezczynności organu w tym przedmiocie w drodze zażalenia do organu wyższej instancji (skargi na bezczynność). Decydując się na wniesienie odwołania od tak doręczonej decyzji pełnomocnik strony skarżącej, który jest profesjonalistą, aby uchronić się od negatywnych skutków prawnych ewentualnego uchybienia terminu (co w skardze przyznaje), powinien wraz z odwołaniem złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W badanym przypadku wniosek taki wraz z odwołaniem nie został złożony. Wskazać także należy, iż pomimo ustanowienia pełnomocnika strona postępowania może sama działać w sprawie. Tym samym jeżeli w badanym przypadku decyzja została doręczona stronie postępowania i ta skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania, to ewentualne wadliwe działanie organu I instancji polegające na nie doręczeniu decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi nie może skutkować uznaniem niedopuszczalności takiego odwołania z uwagi na jego wniesienie od decyzji nieistniejącej. Jednocześnie odwołanie takie podlega ocenie w aspekcie dochowania terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 32 i 40 §2 kpa wskazać należy, iż okoliczności, na które pełnomocnik skarżącego powołuje się w treści skargi, nie znajdują w ocenie Sądu potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych organu I instancji. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę, iż w aktach tych znajdują się pełnomocnictwa udzielone przez Prezydenta Miasta do reprezentowania Miasta w postępowaniach dotyczących m.in. zwrotu nieruchomości dla pięciu osób - pracowników Oddziału Obsługi Prawnej Wydziału Gospodarowania Mieniem Miasta Urzędu Miasta, które to pełnomocnictwa wygasły w związku z reorganizacją w Urzędzie Miasta, która miała miejsce w miesiącu [...] 2006 r. Z dniem [...] r. umocowani do reprezentowania Miasta w sprawach m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostali radcowie prawni Biura Prawnego Urzędu Miasta [...]: Ł. N., R. N., M. M., przy czym akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnomocnictw na mocy których osoby te działały w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu Ł. N. (pełnomocnictwo z dnia [...] r.) załączone zostało do akt administracyjnych sprawy już po wpłynięciu odwołania od decyzji z dnia [...] r. (karta 250 akt administracyjnych I instancji). Wskazać przy tym należy, iż o tym, kto jest pełnomocnikiem Prezydenta Miasta w przedmiotowych sprawach, organ I instancji był informowany odrębnym pismem dyrektorów wydziałów organizacyjnych Urzędu Miasta, do których kompetencji sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należały – karty 11 i 35 akt administracyjnych I instancji), lecz pisma z taką informacją nie załączono do akt sprawy w związku ze zmianami, które nastąpiły od dnia [...] r. Jednocześnie począwszy od miesiąca [...] 2006 r. korespondencja w przedmiotowych sprawach kierowana była na Biuro Prawne Urzędu Miasta, zgodnie z pismem Z-cy Dyrektora tego Biura z dnia [...] r. (karta 251 akt administracyjnych), co w toku postępowania administracyjnego nie było kwestionowane. Pismem z dnia [...] r. ta sama osoba poinformowała organ I instancji na jaki adres należy kierować korespondencję dla wyżej wskazanych trzech pełnomocników, a pismem z dnia [...] r. o wygaśnięciu z dniem [...] r. tych pełnomocnictw. W ocenie Sądu w tych okolicznościach zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy prawidłowo uznały, iż w dniu wydania decyzji oraz w dacie jej doręczenia Prezydent Miasta nie był reprezentowany przez wskazanych trzech pełnomocników w przedmiotowej sprawie, tym samym doręczenie to powinno nastąpić na Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika. Przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją, dlatego w doktrynie przyjęto pogląd, iż konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów kc - art. 95 i następne, oraz kpc - art. 86 i następne (por. LEX Komentarz do art.32 kpa, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie, zakres i wygaśnięcie, należy oceniać w ramach przepisów tego prawa. Zgodnie z art. Art. 94 § 1 kpc wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Tym samym skutkiem prawnym poinformowania organu I instancji przez Z-cę Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta, iż pełnomocnictwa wskazanych trzech osób wygasły, było uznanie, iż Prezydent Miasta nie był w niniejszej sprawie reprezentowany przez pełnomocnika na etapie wydania decyzji oraz jej doręczania. Z chwilą wygaśnięcia pełnomocnictw wskazane osoby nie mogły podejmować żadnych czynności w sprawie, stąd chybione jest zawarte w skardze twierdzenie, iż w tym przypadku stosowne oświadczenie powinno zostać złożone przez pełnomocników. Takie oświadczenie nie musiało również pochodzić od ich mocodawcy – Prezydenta Miasta, bowiem zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta Biuro Prawne wykonuje obsługę prawną Rady Miasta, Prezydenta i Urzędu (§ 31 – dostępny na stronach internetowych Urzędu Miasta – [...]). Skoro informację o powyższym przekazała osoba uprawniona z racji pełnienia obowiązków Z-cy Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta, której zakresu obowiązku strona skarżąca i jej pełnomocnicy wcześniej nie kwestionowali, nie można dowodzić, iż pismo tej osoby nie wywoływało skutków prawnych oraz, że przesyłając taką informację osoba ta działała bez umocowania. Powyższe stwierdzenie także wskazuje, iż przekazując taką informację Z-ca Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta działała z umocowania Prezydenta Miasta. W konsekwencji uznać należy, iż wniesienie przedmiotowego odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. Zgodnie z art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W badanym przypadku takiego wniosku pełnomocnik strony skarżącej nie składał, stąd organ odwoławczy nie był zobligowany do badania, czy do uchybienia terminu doszło z winy strony i czy zachodzą przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska