II OSK 534/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.) NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1358/03 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał J. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, położonego na terenie działki przy ul. [...] w P. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił protokólarnie fakt wybudowania budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej, posadowionego na fundamencie. Przedmiotowy obiekt posiada wymiar 4x7 m i usytuowany jest w granicy nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność A. G. Budowa ww. budynku rozpoczęta została w [...] r. na terenie działki stanowiącej własność S. M. i za jego zgodą. Inwestor, J. M., w dniu [...]. poinformowała Urząd Gminy P. o rozpoczęciu w dniu [...] budowy budynku gospodarczego, położonego na działce przy ul. [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Wobec przystąpienia przez inwestora do prowadzenia robót budowlanych przed dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi i naruszenia przepisów prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórkę wybudowanego obiektu. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła J. M., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podnosiła, że dysponując decyzją Burmistrza Gminy P. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w P. przy ul. [...], powiadomiła Wydział Budownictwa i architektury Urzędu Gminy w P. pismem z dnia [...] o rozpoczęciu budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m2. Wobec niezgłoszenia przez Urząd w terminie 30 dni zastrzeżeń prace budowlane kontynuowała. Brak sprzeciwu organu, wiek [...] lat i inwalidztwo II grupy oraz stan dochodów z renty, przemawiają – zdaniem skarżącej – za uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzja nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy ustalił, że z protokołu oględzin z dnia [...] wynika, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem, bowiem jest on trwale związany z gruntem, posiada fundamenty i dach. Budowa takiego budynku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś wybudowanie budynku bez wymaganego pozwolenia stanowi podstawę wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że pismem z dnia [...]. powiadomiła właściwy organ o rozpoczęciu budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 30 m2. Wobec niezgłoszenia przez urząd w terminie 30 dni zastrzeżeń, prace budowlane kontynuowała. Organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji w ogóle nie ustosunkowały się do tego, iż skarżąca dnia [...] zawiadomiła o rozpoczęciu budowy budynku gospodarczego o powierzchni 30 m2. Na rozprawie przed Sądem skarżąca oświadczyła, iż w momencie dokonania zgłoszenia nie prowadziła żadnych prac, a wobec braku sprzeciwu, fundamenty wylała po [...] i budowę zakończyła tego samego roku. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m2 związanych z produkcją rolna, uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie wykluczył tej sytuacji, jak również oba organy nie ustosunkowały się do faktu dokonania zgłoszenia o rozpoczęciu budowy przez inwestora. Należy więc stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie administracyjne pominęły dowód mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – określone w art. 6 i 7 k.p.a. – zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy administracyjne obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Powyższe zasady zostały naruszone przez pominięcie przy rozpatrzeniu sprawy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny wartości i znaczenia dowodu w postaci dokonania zgłoszenia inwestora o rozpoczęciu budowy. W konsekwencji nie przeprowadzono również innych czynności zmierzających do ustalenia czy zachodzą przesłanki określone dyspozycja art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca wyjaśniła na rozprawie, iż w momencie zgłoszenia nie podejmowała żadnych prac budowlanych, a fundamenty wylała po [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zgłoszenia sprzeciwu. W tej sytuacji po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, inwestor mógł przystąpić do wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu, jeśli zgłoszenie było skuteczne. Skoro niniejsza sprawa nie została we wskazanym zakresie wyjaśniona, WSA uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną, a także poprzedzającą ją decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. G., zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego to jest: art. 29 ust. 1.1., art. 30, art. 41.1. Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 6 i 11, art. 5.1., art. 7 ust. 1.3 i 2 Prawa budowlanego – rozporządzenia Ministra Rolnictwa (Dz. U. z 29 października 1997 r.), art. 33 ust. 1 zd. pierwsze Prawa budowlanego, z bezzasadnym powoływaniem art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a pogwałceniem art. 21, 2, 7 itd. Konstytucji RP, przez posłużenie się wykładnią modyfikującą treść powoływanych przepisów prawa, tworzącą nieistniejące wątpliwości prawne (i faktyczne), stwarzającą skarżącej możliwość "budowania budowli usytuowanych w granicy" – zamiast co najmniej 4 m od niej, na cudzej własności – bez zgody i wiedzy właściciela nieruchomości sąsiedniej, a zwłaszcza z uznawaniem wykonywania prawa przez sam fakt informowania organu o trwającej już budowie, zamiast legalnego "zgłoszenia" zamiaru planowanej budowy. Na podstawie powyższych zarzutów wnoszący kasację wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi J. M., rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów sądowych i postępowania wg norm przepisanych oraz zawiadomienie o sprawie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. o zaistniałych w sprawie nieprawidłowościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie narusza ona w szczególności wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie bowiem zauważył, że organy nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącej, iż mimo zawiadomienia dokonanego w dniu [...] o rozpoczęciu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, faktycznie rozpoczęła ona budowę po [...], a więc po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Nie rozważyły też, czy budowa tego obiektu mogła nastąpić na podstawie skutecznego zgłoszenia, czy wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła bowiem, iż wybudowany budynek odpowiada warunkom z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a do jego legalnej budowy konieczne było tylko dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 wym. ustawy), a nie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na niewyjaśnienie tych kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani przez ich niewłaściwą wykładnię ani przez wadliwe zastosowanie. Wybudowanie bowiem obiektu budowlanego na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakładanie obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego takiego obiektu. Skarga kasacyjna nie uzasadnia również zarzutu naruszenia wskazanych w niej przepisów Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew jej twierdzeniom należy zauważyć, iż naruszenie wymienionych przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym – na skutek niewyjaśnieni istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy i nierozważenia przez organy całości zebranego materiału – uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, podlega ona oddaleniu zgodnie z art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).