I SA/Wa 196/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu - na skutek uchylenia poprzednich decyzji organu odwoławczego w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/05 oraz z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07 - odwołania P. SA Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w K., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano nr [...]) o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę miejską K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozpoznając ponownie sprawę organ miał na względzie treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07, w którym Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy winien w sposób rzeczywisty wszechstronnie wyjaśnić sprawę interesu prawnego P. SA i w tym celu przede wszystkim ustalić status prawny przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) w kontekście szczególnych regulacji ustrojowych P. oraz okoliczności, iż w wykazie hipotecznym oraz następnie w księdze wieczystej spornej nieruchomości ujawniony był - na podstawie traktatu w St. Germain – wpis: "Skarb Państwa - [...]" a także odpowiedzieć na pytanie, jakie znaczenie w kontekście komunalizacji z mocy prawa miała regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.). Realizując powyższe wskazania Sądu organ II instancji ustalił, że w księdze wieczystej nr [...], jako właściciel działki nr [...] został ujawniony wyłącznie Skarb Państwa z zaznaczeniem w dziale drugim tej księgi, iż założenie jej nastąpiło na podstawie spisu II [...] oraz traktatu z St. Germain z 11 kwietnia 1924 r. (k-6). W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorstwo państwowe P. na podstawie tych wpisów oraz traktatu z St. Germain nie mogło bezpośrednio nabyć dla siebie żadnego tytułu prawnego, w tym prawa zarządu sporną działką nr [...] przede wszystkim dlatego, że w tej dacie (11 kwietnia 1924 r.) Przedsiębiorstwo to jeszcze w ogóle nie istniało, gdyż zostało utworzone rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 255, ze zm.). Ponadto określenie tego mienia jako "[...]" nie oznaczało żadnego podmiotu prawa jego własności, tylko nazwę wykazu hipotecznego tego mienia. Skoro prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało w księdze wieczystej nr [...] wpisane wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa, zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim stanowić i ustalać prawnorzeczowe tytuły do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników tego ogólnonarodowego mienia dla innym podmiotom (w tym przedsiębiorstwom państwowym) w granicach przewidzianych przepisami prawa, zwłaszcza że w niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość. Potwierdza to również art. 16 wskazanej przez Sąd do przeanalizowania ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) stanowiący, że: " PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę." Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie w zarząd przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych następowało, zdaniem organu odwoławczego, przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, ze zm.). Wcześniej przekazywanie w użytkowanie, które przeszło potem w zarząd, dokonywało się na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159, ze zm.), bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332, ze zm.). W rezultacie ustanowienia i wprowadzenia w życie tych przepisów, prawo zarządu konkretną nieruchomością przez inne niż państwo państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów, gdyż było regulowane ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był wówczas ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie wówczas przez nie użytkowanych. Natomiast odnośnie należenia poszczególnych składników mienia w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), to zgodnie z art. 34 Kc w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz zasadą ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo państwowych osób prawnych. Zdaniem organu II instancji obowiązek wykazania uzyskania tytułu prawnego do spornej nieruchomości ciążył w pierwszym rzędzie na P. SA, które ze swojego żądania o wyłączenie działki nr [...] z komunalizacji wywodzi skutki prawne. Przedłożona przez P. SA decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] września 1989 r. (k-8) o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) spornego gruntu, wydana bez uregulowania wcześniej jego stanu prawnego, nie stanowi dowodu uzyskania w obowiązującym wówczas trybie zarządu nieruchomością. Nie stanowią o uzyskaniu tego prawa przez P. również żadne inne dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy. Długoletnie faktyczne władanie spornym mieniem także nie nadało P. automatycznie i skutecznie prawa zarządu działką nr [...]. Odwołująca się Spółka nie wykazała więc ani czy, ani kiedy, ani jakim aktem wydzielono dla P. sporną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]. Organ odwoławczy stanął również na stanowisku, że dopuszczalność przyjęcia, iż P. uzyskało tytuł prawny do działki nr [...], nie wynika również bezpośrednio z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Równocześnie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05, w którym Sąd uznał, że dla P. prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących P., ani z decyzji o ustaleniu P. wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nieruchomości. Opłaty związane z prawnym korzystaniem z gruntu stanowiącego wówczas (w dacie wymierzania opłaty) własność Skarbu Państwa, w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym regulującym tę kwestię, powinny bowiem być pochodną ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. Natomiast samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Niezasadny jest też pogląd, że w takim przypadku mógł mieć zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, bo po pierwsze określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem organu taka wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do mienia znajdującego się wówczas we władaniu przedsiębiorstwa P. wyklucza również możliwość stosowania do zarządu tym mieniem jakiejkolwiek analogii z mieniem ogólnonarodowym użytkowanym przez inne państwowe osoby prawne np. [...] Park Narodowy, czy też dyrekcje dróg publicznych. Zdaniem organu odwoławczego organy administracji są tą wykładnią związane. W konkluzji organ II instancji uznał, że skoro ponowna i rzeczywista analiza statusu prawnego działki nr [...] oraz całokształtu rozpatrywanej sprawy wykazała, że do przedmiotowej nieruchomości przedsiębiorstwo P. nie uzyskało tytułu prawnego przed 27 maja 1990 r. w trybie wówczas obowiązującym i działka ta nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie innych przepisów, to stanowiła wówczas mienie ogólnonarodowe (państwowe) oraz należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stała się więc mieniem komunalnym gminy miejskiej K., na terenie której była wtedy położona. Organ odwoławczy uznał, że wybiórcze wywiedzenie prawa zarządu sporną nieruchomością na podstawie domniemania jego uzyskania przez P. wprost z traktatu w St. Germain, czy ze wzmianki w księdze wieczystej nr [...], iż założono ją na podstawie spisu hipotecznego oznaczonego jako "[...]" nie może być podstawą uznania nabycia takiego prawa do spornej działki nr [...] przez P. przed dniem 27 maja 1990 r. Nadto Komisja uznała, że P. SA przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego (mimo niewykazania tytułu prawnego P. do spornego mienia przed 27 maja 1990 r.) z uwagi na fakt, iż odwołująca się Spółka domaga się uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed tym samym organem (Wojewodą [...]). Nie kwestionowały przymiotu P. SA w swoich wskazanych wyżej wyrokach również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny orzekające w podobnych jak niniejszy stanach faktycznych i prawnych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. W obszernym uzasadnieniu podtrzymano w całości zarzuty zawarte w złożonych odwołaniach. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) Spółka wniosła o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że jakkolwiek należy zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż na mocy traktatu z St. Germain Kolej nie nabyła tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, jednakże Państwo Polskie nabyło własność nieruchomości byłej Monarchii Austro-Węgierskiej w tym majątek byłej północnej kolei CK. Następnie majątek ten wyodrębniony został z majątku ogólnonarodowego i podlegał administracji centralnej. W wyniku zaś wejścia w życie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 568) zarząd nad majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo P., co w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/WA 566/07 podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Strona skarżąca podniosła, że mocą art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. (t. j. z 1970 r. Dz. U. Nr 9, poz. 76, ze zm.) utraciła moc ustawa z dnia 19 maja 1874 r. o zakładaniu ksiąg kolejowych, o skutku praw hipotecznych ustanowionych na kolei żelaznej i o hipotecznym zabezpieczeniu praw zastawu, służących właścicielowi obligacji kolejowych z prawem pierwszeństwa (L. 70 austr. Dz. U. P. i Dz. U z 1927 r. Nr 35, poz. 304). Nie jest zatem zasadne stanowisko organu II instancji, że [...] jako podstawa wpisu Skarbu Państwa w nowo założonej księdze wieczystej nr [...] nie ma żadnego znaczenia faktycznego, skoro w istocie wpis ten warunkowany był wcześniejszym wyodrębnieniem tego mienia jako mienia stanowiącego "kolej żelazną na użytek publiczny służyć mających" (§1 powołanej wyżej ustawy z 1874 r.). Równocześnie skarżąca Spółka uznała, że organ II instancji pominął podnoszoną przez skarżącą okoliczność istnienia ciągłości prawnej PP P. od 1926 r. Jeżeli zaś Przedsiębiorstwu skutecznie przekazano nieruchomości w momencie jego powstania z mocy samego prawa, brak było podstaw do ponownego przekazywania tej nieruchomości w trybie wynikającym z aktów normatywnych powołanych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową. Wobec pozostawania nieruchomości we władztwie PP P. od okresu przedwojennego, nie można uznać za uzasadnione ograniczenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego do dokumentów pozwalających na ustalenie prawa P. do nieruchomości wyłącznie w oparciu o dowody mające znaczenie zgodnie z obowiązującymi w dniu 27 maja 1990 r. przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Brak ustaleń w jakiej dacie P. objęła nieruchomość we władanie w istocie powoduje brak możliwości określenia dokumentów, jakie są wymagane dla ustalenia, czy skarżącej służyło, czy też nie prawo zarządu w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki nie można także uznać za wystarczające, w zakresie wykonania zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonanej jedynie przez organ II instancji obszernej polemiki z tezami zawartymi w orzeczeniu Sądu z dnia 19 lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uznać za uzasadnioną, gdyż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nadal nie wyjaśniła w sposób właściwy przedmiotowej sprawy. Niniejsza sprawa dwukrotnie była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzeczeniami z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/05 oraz z dnia 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07 uchylił wcześniejsze decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszych prawomocnych orzeczeniach zapadłych w tej sprawie przed tym sądem. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po ewentualnym wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że rozpatrując po raz trzeci niniejszą sprawę organ odwoławczy był związany oceną prawną zawartą w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym przede wszystkim oceną prawną dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. W uzasadnienia tego orzeczenia Sąd dokonał bowiem dokładnej i szerokiej oceny prawnej statusu prawnego przedsiębiorstwa państwowego "P." na tle ustawodawstwa przedwojennego i powojennego (od 1919 do 2000 r.). W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że wskazanie przez organ administracyjny w wydanej decyzji tylko na przepisy regulujące instytucję prawa zarządu w ustawie o gospodarce nieruchomościami i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki, nie wyczerpuje całego, istotnego w tym przypadku zagadnienia, bowiem w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. Sąd przypomniał, że zarząd w odniesieniu do dawnego majątku kolei państw zaborczych, a takiej nieruchomości dotyczy przedmiotowa sprawa, początkowo sprawowało Ministerstwo Komunikacji (art. 1 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji - Dziennik Praw Nr 14, poz. 155), a następnie zarząd ten przeszedł (art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez byłe władze okupacyjne - Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5 ) pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych. Przywołując przepisy art. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 powołującego do życia Przedsiębiorstwo "P." (którego następcą prawnym są P. Spółka Akcyjna w Warszawie) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe." (Dz. U. Nr 97, poz. 568, ze zm.) Sąd podkreślił, że przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a jego status zawsze był regulowany w drodze aktów szczególnych. Z uwagi na powierzenie temu przedsiębiorstwu, na mocy przywołanych przepisów rozporządzenia z 1926 r., zarządu kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się dotychczas w zarządzie państwowym, czyli powierzenie prowadzenia eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji oraz uznanie, że przedsiębiorstwu "P." służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego, Sąd uznał, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. (w wersji pierwotnej) zarząd kolejami państwowymi i majątkiem Skarbu Państwa, przeznaczonym do użytku kolei państwowych oraz kolei prywatnych, znajdujących się w zarządzie państwowym (po nowelizacji rozporządzenia w 1930 r. Dz. U. Nr 82, poz. 641 był to zarząd powierniczy i użytkowanie – art. 4 ust. 1) powierzony został przedsiębiorstwu państwowemu "P.", jako samoistnej osobie prawnej, zadaniem natomiast tego przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu przedsiębiorstwo to objęło w zarząd cały majątek, tak nieruchomy, jak i ruchomy wraz ze wszystkimi prawami i przynależnościami z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów (art. 3 przed nowelizacją). Sąd zwrócił uwagę, że aż w dwóch przepisach (art. 1 i 4 po nowelizacji) wyraźnie wskazano, iż ostateczne majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało w zarząd Przedsiębiorstwo P., uzyskując jednocześnie – w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny prawo własności. Takie zaś skonstruowanie przepisu art. 2 ust. 2, a zwłaszcza art. 4 rozporządzenia, zdaniem Sądu, nie może być traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy i ze względu na konieczność zachowania wewnętrznej spójności art. 4, nie może być on odczytywany w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki), a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska do pozostałej części majątku tytuł prawny, a obecnie jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Sąd zaakcentował również, że nie można obecnych reguł stosowanych w technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu, a w dodatku w warunkach szczególnych, tj. w okresie budowania państwowości Polski i łączenia w jedną całość trzech odrębnych obszarów Kraju. Dodatkowo Sąd podkreślił, że wydzielenie majątku przekazanego Kolei zostało odnośnie przedmiotowej nieruchomości wyrażone w bardzo wyraźny sposób poprzez ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej, w której wpisano, że jest to [...]. Ponadto Sąd uznał, że choć obecnie powołane w wyroku akty prawne już nie obowiązują, to wywołały one określone skutki prawne istotne z punktu widzenia określenia stanu prawnego nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], które mają istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała. Konkludując Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, mając ma uwadze powyższe treści, w sposób rzeczywisty wszechstronnie wyjaśnił sprawę interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu i w tym celu przede wszystkim ustalił status prawny przedmiotowej nieruchomości. Organ przed wydaniem orzeczenia miał także dogłębnie przeanalizować, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie komunalizacyjnej ma – w kontekście szczególnych regulacji ustrojowych P. – okoliczność, że w wykazie hipotecznym a następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości ujawniony był - na podstawie wspomnianego Traktatu w St. Germain - wpis Skarb Państwa - [...] oraz jakie znaczenie, w kontekście komunalizacji z mocy prawa, miała regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Z analizy akt sprawy wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po raz trzeci rozpatrując niniejszą sprawę nie zastosowała się do wiążącej ją oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. oraz nie w pełni wykonała wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu sądu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że określenie w księdze wieczystej nr [...] przedmiotowego mienia jako "[...]" nie oznaczało żadnego podmiotu prawa jego własności, tylko nazwę wykazu hipotecznego tego mienia. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody sformułował takie stanowisko, stające w sprzeczności z oceną dokonaną w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., w którym Sąd podkreślił, że wydzielenie majątku przekazanego Kolei zostało odnośnie przedmiotowej nieruchomości wyrażone w bardzo wyraźny sposób poprzez ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej, w której wpisano, że jest to [...] (jako podmiotu prawnorzeczowego). Z analizy akt sprawy wynika, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. organ odwoławczy nie podjął żadnych dodatkowych działań. Do akt sprawy nie zostały załączone żadne nowe dokumenty lub dowody, które świadczyłyby o przeprowadzeniu przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii kiedy i na jakiej podstawie w wykazie hipotecznym a następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości ujawniony został wpis własności Skarbu Państwa z zaznaczeniem, że jest to "[...]". Bez przeprowadzenia takich badań hipotecznych, zdaniem Sądu, za całkowicie bezpodstawne uznać należy stanowisko organu, że zapis ten nie ma żadnego znaczenia, ponieważ stanowi tylko nazwę wykazu hipotecznego, w szczególności, że w aktach sprawy znajduje się jedynie niepoświadczona za zgodność kserokopia odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. (k-6 akt adm.), z którego wynika, że księga ta została założona na wniosek (nie określono czyj) z dnia 17 maja 1994 r., a wpisu dokonano dopiero w dniu 9 kwietnia 1998 r. Podkreślić należy, że określenie "[...]" nie zostało użyte ani w nazwie księgi, ani w jej dziale I określającym zarówno oznaczenie nieruchomości, jak i jej numer bieżący, położenie, opis i mapę, lecz w dziale II/5 księgi określającym podstawę nabycia nieruchomości, czyli dotyczy ono dokumentu zatytułowanego "spis. II [...]", który był podstawą do założenia tej księgi wieczystej. Niestety w aktach sprawy brak jest kopii zarówno wspomnianego wniosku z dnia 17 maja 1994 r., jak i jakiejkolwiek kopii spisu II [...]. Sąd uznał, że w tej istotnej kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które mimo wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie, wyrażonego w wiążącym organ orzeczeniu Sądu z dnia 19 lipca 2007 r., nadal nie zostały przez organ wyjaśnione w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Oznacza to zaś, że jego ocena w tym zakresie wykazuje cechy całkowitej dowolności, a postępowanie organu narusza przepisy art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu swojej decyzji przywołała szeregu aktów prawnych dotyczących statusu prawnego przedsiębiorstwa "P." oraz prawnych form jego działalności wydzielonym tzw. mieniem kolejowym (traktat z St. Germain-en-Laye z dnia 10 września 1919 r. ratyfikowany przez Polskę ustawą z dnia 11 kwietnia 1924 r. (Dz. U. Nr 40, poz. 426), dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332, ze zm.), ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz.159), ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.). Jednakże mimo wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r. organ orzekający w całości pominął i nie przeanalizował skutków prawnych regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568, ze zm.), pomimo, że akt ten był szczegółowo omówiony i poddany ocenie prawnej przez Sąd. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc rozważania, czy skarżąca Spółka posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu, po raz kolejny, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzestała - w oparciu jedynie o treść ustawodawstwa powojennego - na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Nie zostało natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł przed 1961 r. powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego – patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05) lub, jak to wynika z oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 566/07), powstać na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki - w niniejszej sprawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jeśli bowiem na mocy przepisów tego rozporządzenia nowo powstającemu przedsiębiorstwu przekazano w zarząd lub użytkowanie (od momentu jego powstania) z mocy samego prawa wyodrębnione z ogólnego majątku Skarbu Państwa nieruchomości zarządzane dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, to brak było podstaw prawnych do ponownego przekazywania tych nieruchomości w trybie powołanych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową aktów prawnych. Oznacza to, że jeżeli przedmiotowa działka pozostawała w eksploatacji przedsiębiorstwa P. od chwili jego powstania, to z mocy prawa powstał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Ten tytuł prawny podlegał natomiast dalszym przekształceniom z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli zaś taki stan prawny istniał w dniu 27 maja 1990 r. oznaczałoby to, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej oceny w przedmiocie komunalizacji. W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W tej sytuacji podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez gminę miejską K., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, do której przedsiębiorstwu państwowemu P. przysługiwało prawo zarządu wynikające z przepisów prawa, naruszałaby więc przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tej zależności nie dostrzega, już po raz drugi, organ odwoławczy, który utrzymuje w mocy decyzję komunalizacyjną bez wcześniejszego wyjaśnienia tej istotnej kwestii, co do której zachodzą poważne wątpliwości. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wszystkich podniesionych wyżej wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania właściwej oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 Kc). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 i 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Równocześnie wyjaśnić należy, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołała się na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1419/91, ONSA z 1992 r. nr 2 poz. 39, z dnia 18 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1420/91, z dnia 10 maja 2001 r. sygn. akt I SA 2595/99, z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w sprawach zakończonych wyrokami z dnia: 23 czerwca 2005 r. I SA/Wa 945/05, 23 czerwca 2005 r. I SA/Wa 946/05, 30 czerwca 2005 r. I SA/Wa 948/05 oraz 30 czerwca 2005 r. I SA/Wa 950/05.). Wymienione wyżej orzeczenia nie mogą mieć jednak bezpośredniego zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem ich rozstrzygnięcia były nieruchomości położone na terenach tzw. Ziemiach Odzyskanych, których z przyczyn prawno-historycznych nie mogło dotyczyć bezpośrednio rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 255, ze zm.), a ich status był regulowany odrębnym ustawodawstwem powojennym, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Zdaniem Sądu rozróżnienie dwóch odmiennych sytuacji prawnych nieruchomości jest niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Brak jest więc podstaw do "automatycznego przeniesienia" rozstrzygnięć sądowych zapadłych w sprawach dotyczących mienia dawnej kolei niemieckiej III Rzeszy, na sytuację prawną mienia dawnej kolei austro-węgierskiej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że błędne jest przekonanie organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie organy administracji są związane wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułowana przez sąd ocena prawna wiąże tylko w danej sprawie, będącej przedmiotem postępowania sądowego, a nie we wszystkich rodzajach sprawach. Wadliwie, niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne skutkowało w niniejszej sprawie tym, że ocena prawna w zakresie nieposiadania przez przedsiębiorstwo państwowe P. w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, dokonana przez organy obu instancji budzi zasadnicze wątpliwości, które mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić również należy uwagę, że fakt, iż organ ponownie rozpatrując sprawę znalazł "dodatkową" podstawę prawną do tego by uznać przymiot strony skarżącej w niniejszym postępowaniu, nie zwalnia tego organu, zdaniem Sądu, z obowiązków wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu z dnia 19 lipca 2007 r. i ustalić status prawny przedmiotowej nieruchomości oraz wyjaśnić - poprzez badanie akt i dokumentów hipotecznych - znaczenie dla sprawy komunalizacji dokumentu "Spis. II [...]" stanowiącego podstawę do założenia księgi wieczyste. Organ powinien także uzupełnić akta administracyjne sprawy o dokumenty, na podstawie których można by określić, czy poprzednio przedmiotowa nieruchomość była częścią infrastruktury kolei austro-węgierskiej, kiedy została objęta przez władze polskie oraz kiedy i w jaki sposób nastąpiło jej objęcie we władanie przez przedsiębiorstwo P. Ponadto organ nie powinien poprzestawać jedynie na teoretycznej analizie treści obowiązujących w różnych okresach przepisów, ale wskazać, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości i dlaczego. Rozpatrując ponownie sprawę organ dokona końcowej analizy, czy przedmiotowa nieruchomość istotnie stanowiła mienie, które można zakwalifikować jako mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów władzy państwowej - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a swoje stanowisko wyczerpująco wyjaśni (zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa) w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.