II SA/Op 85/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Policji w K., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 135r ust. 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), odmówił S. K. wznowienia postępowania dyscyplinarnego, z powodu "braku przesłanek wynikających z art. 135r ust. 2 oraz 135r ust. 1 ustawy o Policji". W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., S. K. wniósł o wznowienie postępowania dyscyplinarnego [...] w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., o niekonstytucyjności przepisu art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Organ podniósł, że "sama treść orzeczenia Trybunału nie przesądza o zaistnieniu przesłanki z art. 135r ust. 2 ustawy o Policji." Ponadto stwierdził, iż orzeczenie to dotyczy kwestii proceduralnej, a zatem nie dotyczy przepisu będącego podstawą orzeczenia dyscyplinarnego. Organ dodał, że brak jest również przesłanek do wznowienia postępowania dyscyplinarnego z art. 135r ust. 1 ustawy o Policji. Na wydane postanowienie S. K. wniósł zażalenie, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że organ wziął pod uwagę jedynie wniosek z dnia 17 kwietnia 2007 r., pomijając wcześniejsze wnioski, w tym raport z dnia 1 maja 2007 r. Żądał również: zwrotu kosztów poniesionych na pomoc prawną w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących jego zawieszenia w czynnościach służbowych oraz przeniesienia na równorzędne stanowisko; przekazania do ZUS składek emerytalnych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zawieszeniu; udzielenia odpowiedzi, czy [...] Komendant Wojewódzki Policji podjął działania mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji o utrzymaniu w mocy odmowy poświadczenia bezpieczeństwa oraz uniewinnienia go lub umorzenia postępowania dyscyplinarnego, gdyż decyzja i orzeczenie zostały oparte na wadzie jego oświadczenia woli. Uznał, że przeprowadzone postępowania i wydane kolejne decyzje w jego sprawie były podyktowane zamiarem odsunięcia go od dotychczasowych obowiązków, aby powierzyć je córce Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w K., co jego zdaniem spowodowało naruszenie dyscypliny finansowej. W ocenie żalącego się, wszystkie prowadzone wobec niego postępowania były bezprawne. Akcentował, że w postępowaniu dyscyplinarnym zastraszano go i wywierano na nim presję psychiczną oraz ograniczano mu swobodę działania i wypowiedzi. [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. uznał zarzuty zażalenia za bezpodstawne i postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 135r ust 9 ustawy o Policji, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na stan faktyczny sprawy, który był podstawą zakończonego w dniu 4 maja 2004 r., postępowania dyscyplinarnego wobec S. K. Ponadto organ odnotował, że w niniejszej sprawie, pismem z dnia 8 października 2007r., skarżący został poinformowany o uprawnieniu z art. 10 § 1 K.p.a. Organ podniósł, że włączono do akt niniejszej sprawy kserokopię raportu skarżącego z dnia 1 maja 2007 r. wraz z załącznikami, jednakże dokumenty te oraz problem zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zawieszenia w czynnościach służbowych oraz przekazania składek do ZUS za okres zawieszenia w czynnościach "nie mają związku z toczącym się postępowaniem o wznowienie postępowania dyscyplinarnego." Na okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego nie zasługuje na pozytywne załatwienie, organ odwoławczy przywołał treść art. art. 135r ust. 1 ustawy o Policji, który określa przypadki, w jakich można wznowić postępowanie dyscyplinarne. Zacytowany został również przepis art. 135r ust. 2 ustawy o Policji, który stanowi, że postępowanie dyscyplinarne wznawia się na wniosek ukaranego lub obwinionego, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, postępowanie dyscyplinarne wznawia się w przypadku stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia. W przypadku zarzutów, że w trakcie trwania postępowania dyscyplinarnego obwiniony był zastraszany, wywierano na niego presję psychiczną lub zastraszano, to wraz z wnioskiem o wznowienie "należało załączyć prawomocne orzeczenie uprawnionego organu. Obwiniony żadnego orzeczenia nie załączył." Organ stwierdził, że przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., o niezgodności przepisów art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie miało wpływu, na wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w K. orzeczenie dyscyplinarne z dnia 4 maja 2004 r. Podkreślił, że w trakcie postępowania dyscyplinarnego oraz po jego zakończeniu S. K. nie wnosił o ustanowienie innego obrońcy niż podnisp. R. H. Organ dodał, że wymieniony wyżej funkcjonariusz Policji jest w dalszym ciągu pełnomocnikiem S. K. Zgodnie z art. 135r ust. 2 ustawy o Policji, postępowanie dyscyplinarne wznawia się, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Art. 135f ust. 1 pkt 4 tej ustawy, dotyczył natomiast uprawnienia obwinionego do ustanowienia obrońcy spośród policjantów. Organ stwierdził, że przepis ten nie był podstawą do wydania orzeczenia dyscyplinarnego, zatem nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania. W podsumowaniu organ również podał, że "żaden z wniosków S. K. nie wyczerpuje przesłanek do wznowienia postępowania , o których mowa w art. 135r ustawy o Policji". Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. K., zarzucając organowi orzekającemu w niniejszej sprawie naruszenie prawa, a w szczególności przepisów art. 14 ust. 3 i rozdz. 10 ustawy o Policji. Powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, akcentując, iż z powodu szantażowania go zwolnieniem ze służby nie złożył odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego nr [...], z dnia 4 maja 2004 r. Dodatkowo oświadczył, że orzeczenie to zostało doręczone tylko jemu, natomiast organ zaniechał doręczenia tego orzeczenia jego obrońcy, podkreślając, iż pełnomocnictwa nie ograniczał ani też nie cofnął dla wybranego przez siebie obrońcy. W związku z tym uznał, iż naruszone zostały przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym, bowiem udział obrońcy nie został wyłączony przez działania obwinionego. Zasygnalizował również bezprawne zawieszenie postępowania dyscyplinarnego. Skarżący nadmienił, że wielokrotnie zwracał się do przełożonych w Policji, w licznych wystąpieniach o wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] i decyzji, które oparte są "na szantażu mojej osoby (wada oświadczenia woli)". W odpowiedzi na skargę, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wraz z pismem procesowym z dnia 31 marca 2008 r., organ przesłał do Sądu kserokopię decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 2008 r., w sprawie udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego dotyczącego funkcjonariusza Policji S. K. oraz akta postępowania dyscyplinarnego (tom I). Na rozprawie Sądowej w dniu 17 kwietnia 2008 r., skarżący akcentował, że orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] organ nie doręczył jego obrońcy – R. H. Sąd zobowiązał organ do nadesłania dowodu doręczenia orzeczenia obrońcy skarżącego. W wykonaniu zarządzenia Sądu, organ pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r., poinformował, że skarżący ustanawiając obrońcę - funkcjonariusza Policji a Przewodniczącego [...] - nie podał jego adresu domowego, stąd cała korespondencja do obrońcy była doręczana obrońcy, do siedziby [...] w O. Na okoliczność doręczenia orzeczenia nr [...] organ przedłożył plik dokumentów (10 kart). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność postanowienia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego postanowienia. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, z powodów innych niż podnoszone w skardze. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było postanowienie nr [...], [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] oraz postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], odmawiające S. K. wznowienia postępowania dyscyplinarnego. S. K. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, na zasadzie art. 135r ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zwanej dalej ustawą o Policji. Przywołany przepis stanowi, że postępowanie dyscyplinarne wznawia się na wniosek ukaranego lub obwinionego, albo w przypadku jego śmierci na wniosek członka rodziny uprawnionego do renty rodzinnej, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą wydania orzeczenia dyscyplinarnego. Przy czym, wniosek o wznowienie składa się w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 135r ust. 3 ustawy o Policji). Oprócz wymienionego wyżej przepisu, art. 135r ust.1 ustawy o Policji stanowi, iż postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli: 1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, 2) zostały ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które nie były znane w toku postępowania dyscyplinarnego, 3) orzeczenie wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia, 4) orzeczenie zostało wydane w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione. Przywołane wyżej regulacje z art. 135r ust. 1 i 2 ustawy o Policji, określają przypadki, w jakich wznawia się postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem, a zatem należy uznać, iż podstawy wznowienia zostały wyczerpująco wyliczone, co oznacza, iż niedopuszczalne jest wznowienie na podstawie przesłanki niewskazanej tym przepisem. Ponadto, stwierdzić w tym miejscu należy, iż ustawodawca wskazał przypadki, w których nie wznawia się postępowania dyscyplinarnego – art. 135r ust. 4 i 5 ustawy o Policji. Z tych przepisów wynika, że postępowania dyscyplinarnego nie wznawia się na niekorzyść ukaranego po ustaniu karalności przewinienia dyscyplinarnego oraz nie wznawia się również po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Dla dalszych rozważań, w kwestii wznowienia postępowania dyscyplinarnego, należy przywołać również art. 135r ust. 6 ustawy o Policji, który określa właściwość organu w sprawie wznowienia postępowanie dyscyplinarne z urzędu lub na wniosek uprawnionych osób (wyliczonych tym przepisem) oraz zobowiązuje ten organ do zawiadomienia stron o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego. Następnie, przepis art. 135s ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego przeprowadza się czynności dowodowe ograniczone do przyczyn wznowienia, a po ich zakończeniu, stosownie do poczynionych ustaleń, wydaje się orzeczenie: 1) uchylające dotychczasowe orzeczenie i stwierdzające uniewinnienie ukaranego lub umorzenie postępowania dyscyplinarnego albo 2) zmieniające dotychczasowe orzeczenie i wymierzające inną karę dyscyplinarną, albo 3) odmawiające uchylenia dotychczasowego orzeczenia. Analizując powołane wyżej przepisy należy stwierdzić, że czynności co do przyczyn wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończone prawomocnym orzeczeniem, przeprowadza się po wznowieniu postępowania, na co wskazuje wyraźnie przepis art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, zakreślając zakres tych czynności - do przyczyn wznowienia. Badanie przyczyn wznowienia postępowania jest zatem dopuszczalne dopiero po wznowieniu postępowania. Odnotować także trzeba, że przewidziana w ustawie o Policji, omawiana instytucja wznowienia postępowania dyscyplinarnego, została wyczerpująco uregulowana tą ustawą i nie odsyła w kwestii wznowienia do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.). Dlatego też, przy stosowaniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania dyscyplinarnego w Policji nie można odwoływać się wprost do regulacji i pojęć przyjętych w K.p.a., bowiem regulacje te są podobne, ale nie identyczne, choćby np. przesłanki wznowienia. Przypomnieć również wypada, że ustawa o Policji przewidziała tylko jedną instytucję nadzwyczajnego wzruszania prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego tj. wznowienie postępowania dyscyplinarnego, którego istotą jest stworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Policji w razie, gdy postępowanie dyscyplinarne, w którym zapadło prawomocne orzeczenie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową lub materialnoprawną wskazaną w art. 135r ust. 1 i 2 tej ustawy o Policji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, dostrzec przyjdzie, iż w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia z art. 135r ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., o niezgodności przepisów art. 135f ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z art. 42 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie miało wpływu, na wydane przez Komendanta Powiatowego Policji w K. orzeczenie dyscyplinarne nr [...], z dnia 4 maja 2004 r., co do którego złożony został wiosek o wznowienie, bowiem skarżący S. K. w trakcie postępowania dyscyplinarnego oraz po jego zakończeniu nie wnosił o ustanowienie innego obrońcy, niż tego, którego ustanowił w postępowaniu dyscyplinarnym. Organy obu instancji zgodnie też uznały, iż wniosek o wznowienie nie wyczerpuje przesłanek do wznowienia z art. 135r ust. 1 ustawy o Policji. Sąd zauważa, że z akt postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem nr [...], nie wynika, aby badanie przyczyn wznowienia, podanych w treść żądania wniosku skarżącego, nastąpiło po wznowieniu postępowania. Organ I i II instancji stwierdził także brak przesłanek do wznowienia postępowania z art. 135r ust. 1 ustawy o Policji, również bez wznowienia postępowania, które dopiero umożliwia organowi podjecie czynności co do przyczyn wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organy zgodnie podały, że w sprawie zakończonej orzeczeniem nr [...], z dnia 4 maja 2004 r., nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z art. 135r ust. 1 i 2 ustawy o Policji, jednakże nie wszczęły postępowania wznowieniowego, w trakcie którego dokonałyby badania rzeczywistych przyczyn wznowienia. Rozważanie przesłanek wznowienia postępowania bez formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego stanowi naruszenie przepisu art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że dopiero po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego przeprowadza się czynności dowodowe ograniczone do przyczyn wznowienia. Ocena przyczyn wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, dokonana bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego lub dokonana przed wydaniem takiego postanowienia jest niedopuszczalna w świetle art. 135s ust. 1 ustawy o Policji. Właściwy organ Policji, stosownie do poczynionych ustaleń w wyniku wznowienia postępowania dyscyplinarnego i dokonanych czynności dowodowych - jedynie co do przyczyn wznowienia - wydaje orzeczenie, o którym mowa w art. 135s ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Policji. W przypadku, gdy w wyniku badania przyczyny wznowienia postępowania, organ uzna brak przesłanki z art. 135r ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wówczas odmówi uchylenia dotychczasowego orzeczenia, na zasadzie art. 135s ust. 1 pkt 3 tej ustawy, bez potrzeby powtarzania wszystkich czynności dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu dyscyplinarnym. Zauważyć jeszcze należy, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego organ, o którym mowa w art. 135r ust. 6 ustawy o Policji, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny terminów z art.135r ust. 3, 5 i 7 tej ustawy, bowiem nie wznawia się postępowania po upływie terminów przewidzianych wymienionymi przepisami. W takiej sytuacji, organ zobowiązany będzie wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym, nie można uznać, że zaskarżone postanowienie organu I i II instancji jest prawidłowe, skoro w rozpoznawanej sprawie czynności, co do przyczyn wznowienia postępowania przeprowadzone zostały przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dyscyplinarnego. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy organ dokonał oceny dochowania terminu, w przedmiocie złożonego wniosku. Wprawdzie oba organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia z art. 135r ust. 1 i 2 ustawy o Policji, jednakże w uzasadnieniu wskazano na przesłankę z art. 135r ust. 2, zaś organ odwoławczy zasygnalizował tylko okoliczność z art. 135r ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania dyscyplinarnego, organ orzekający przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wypływających z niej wskazań co do dalszego postępowania, z odnotowaniem kwestii prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego, bowiem tylko takie może być przedmiotem wniosku. Jeżeli organ ma wątpliwości, co do treści wniosku i żądań skarżącego (z uwagi np. na wielość okoliczności zarzucanych organowi), wówczas obowiązkiem organu jest, przy czynnym udziale strony, ustalić w sposób jednoznaczny żądanie strony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie postanowienia organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a. :