I OSK 167/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 222/08 w sprawie ze skargi D. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 222/08 oddalił skargę D. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Miejski Policji w Łodzi rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 6f oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. - dalej ustawa o Policji) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 - dalej rozporządzenie z dnia 17 lipca 2002 r.), zwiesił st. sierż. D. O. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 14 grudnia 2007 r. do dnia 13 marca 2008 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż D. O. - policjant Ogniwa II Referatu Kontroli Ruchu Drogowego Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Ł.- był już zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się postępowaniem karnym, które zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym funkcjonariusza. W 2005 r. Prokuratura Okręgowa w Łodzi przedstawiła D. O. zarzut popełnienia kolejnych przestępstw i śledztwo w tej sprawie nadal jest w toku. W związku z tym oraz z uwagi na to, że poprzednia decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych wygasła z dniem wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego, zachodzi konieczność wydania nowej decyzji o zawieszeniu D. O. w czynnościach służbowych. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o Policji w przypadku wszczęcia postępowania karnego w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest bowiem obligatoryjne. Ponadto skarżący w związku z zarzucanymi mu czynami utracił tzw. nieposzlakowaną opinię, o której stanowi art. 25 ustawy o Policji, zatem uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi powyższą decyzję utrzymał w mocy. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu D. O., organ odwoławczy wyjaśnił między innymi, iż niedopuszczalne jest dwukrotne zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych na mocy art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Podkreślił ponadto, że policjanta zawieszono obecnie na podstawie innych zarzutów i w związku z odrębnym postępowaniem przygotowawczym. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] lutego 2008 r. D. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący stwierdził między innymi, iż obecnie w sensie formalnym nadal jest policjantem, a zatem z chwilą przywrócenia do służby, na podstawie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, winien otrzymać zawieszoną część wynagrodzenia z obligatoryjnymi podwyżkami. Wskazał ponadto, że zawieszenie policjanta kilka lat po wszczęciu przez organy ścigania postępowania karnego narusza art. 39 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że decyzja o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie była podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.), oddalił skargę D. O. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy o Policji organ ma obowiązek zawiesić policjanta w czynnościach służbowych. W toku takiego postępowania zobowiązany jest jedynie ustalić, czy doszło do wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. W rozpoznawanej sprawie fakt przedstawienia zarzutów w postępowaniu karnym jest niewątpliwy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez stronę i wynika z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi z dnia 21 lutego 2005 roku, sygn. akt. [...], zmienionego następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2005 roku. Niesporne więc jest, że skarżącemu postanowiono zarzut, że biorąc udział w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnienie przestępstwa w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmował korzyści majątkowe za wystawianie pozytywnej oceny wyników egzaminu pomimo popełnienia przez osoby egzaminowane błędów, które przy stosowaniu standardowych kryteriów egzaminów skutkowałyby oceną negatywną, czyli przestępstwa z art. 258 § 1 kk. Nadto skarżącemu zarzucono, że działając w zorganizowanej grupie przestępczej, przyjął od co najmniej pięciu osób korzyści majątkowe za powyższe zachowania, czyli postawiono mu zarzut popełnienia czynu określonego w art. 228 § 3 i art. 230 § 1 w zw. z art. 258 § 1 w zw. z art. 65 w zw. z art. 11 § 2 w zw. z art. 12 kk. Postępowanie prowadzone przez organy ścigania w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Nie ulega również wątpliwości, że jeszcze przed wszczęciem powyższego postępowania w sprawie [...] D. O. był zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w innej sprawie [...]. Skarżący został zawieszony rozkazem Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z dnia [...] marca 2004 r. na okres 3 miesięcy, zaś rozkazem z dnia [...] grudnia 2005 r. zawieszenie przedłużono do czasu zakończenia postępowania w sprawie [...]. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi w sprawie V Ka [...] z dnia 7 grudnia 2007 r., a zatem, zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. z dniem 7 grudnia 2007 r. nastąpiło wygaśnięcie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. W czasie trwania postępowania w sprawie [...] przeciwko skarżącemu wszczęte zostało nowe postępowanie karne - [...]. Oba postępowania toczyły się jednocześnie. W sytuacji kiedy w dacie wszczęcia postępowania w sprawie [...] D. O. był już zawieszony w czynnościach służbowych w związku z postępowaniem w sprawie [...], to niedopuszczalne było ponowne zawieszenie go z powodu wszczęcia nowego postępowania ([...]). Sąd I instancji dodał, iż celem instytucji zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych jest odsunięcie policjanta od wykonywania obowiązków służbowych z powodu toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Jeżeli policjant jest już zawieszony, to mimo wszczęcia przeciwko niemu nowego postępowania nie można go w tym sam czasie ponownie zawiesić od pełnienia obowiązków służbowych. Zatem skoro D. O. był zawieszony w związku z postępowaniem w sprawie [...] ,to nie można było - w tym samym czasie - ponowienie zawiesić go w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie [...]. Jeżeli jednak dotychczasowe zawieszenie w czynnościach w związku ze sprawą [...] wygasło, to organ administracji zobowiązany były zawiesić skarżącego wobec toczącego się postępowania w sprawie [...], gdyż zostały spełnione przesłanki z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Wbrew stanowisku skarżącego, organ nie miał możliwości zawieszenia go w czynnościach w 2005 r., bowiem mógł to uczynić dopiero z chwilą wygaśnięcia wcześniejszego zawieszenia, tj. z dniem 7 grudnia 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji błędny jest także zarzut skargi, tj., iż zawieszenie nie było możliwe z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 135 ust 3 ustawy o Policji, Powyższy przepis odnosi się do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a nie do zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem zawieszenie w czynnościach nie jest karą dyscyplinarną wymierzoną w postępowaniu dyscyplinarnym i nie mają do niej zastosowania terminy określone w art. 135 ust. 5 ustawy o Policji. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia przez organ art. 124 ustawy o Policji, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach, a nie kwestia wynagrodzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. O., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając to orzeczenie w całości, domagał się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy policjant jest już zawieszony w czynnościach, w związku z innym postępowaniem karnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podał, iż poczynając od językowych reguł wykładni art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, trzeba stwierdzić, że przepis ten nakazuje zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych w razie wszczęcia postępowania karnego w sprawach w tym przepisie wymienionych. Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu jednak o zawieszenie natychmiastowe, a nie po kilku latach. Na użytek ostatniej z wymienionych ewentualności (po kilku latach) ustawodawca musiałby uwzględnić w przepisie dodatkową przesłankę, tj. obok "w razie wszczęcia" musiałby dodać "albo prowadzenia postępowania karnego", która to przesłanka w treści normy nie występuje. Zatem, w ocenie kasatora, reguły językowe przeczą interpretacji przyjętej przez Sąd I instancji. Również na gruncie dyrektyw systemowych należy wskazać na pewne paralele z innymi gałęziami prawa, a w szczególności z procedurą w sprawach karnych, która dostarcza licznych wskazówek, a nawet bywa stosowana w postępowaniach dyscyplinarnych. Konkretnie chodzi tu o zasady stosowania środków zapobiegawczych. W sytuacji prowadzenia kilku postępowań wobec określonej osoby stosuje się środki zapobiegawcze, łącznie z izolacyjnymi, równolegle i w każdym z postępowań z osobna. Przekładając tę zasadę na grunt niniejszej sprawy, należy sformułować tezę, iż nie istniały żadne przeszkody, aby zastosować równoległe zawieszenie w czynnościach wskutek wszczęcia innego postępowania karnego i w związku z tym postępowaniem wręcz należało tak uczynić. W razie długotrwałego istnienia przesłanek do zawieszenia należałoby tylko je przedłużać. W końcowej części swoich rozważań, autor skargi kasacyjnej podał, iż na płaszczyźnie reguł wykładni funkcjonalnej obok argumentów wskazujących na potrzebę odsunięcia policjanta od czynności służbowych należy równoważnie lub równorzędnie uwzględnić minimalny choć zakres ochrony praw funkcjonariusza, którym sprzeciwia się możliwość stosowania zawieszenia w czynnościach w nieskończoność, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Pogodzenie obydwu tych względów jest możliwe tylko poprzez zastosowanie normy art. 39 ust. 1 zgodnie z jej literalnym brzmieniem czyli bezwzględnie i od razu. Wnioski odmienne, w ocenie kasatora, prowadzą do błędnego zastosowania prawa materialnego z nadmiernie dokuczliwymi konsekwencjami dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania w rozumieniu w art.183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, to zakres sądowego postępowania drugoinstancyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), ewentualnie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię sprowadza się do mylnego zrozumienia treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Jeżeli zatem skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obu form naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto wyłącznie naruszenie art. 39 ust.1 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną wykładnię tego przepisu. Wprawdzie część wywodów kasatora mogłaby wskazywać na ewentualny zamiar kwestionowania także sposobu subsumcji powołanej normy do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ale kwestie te muszą pozostawać poza oceną NSA z uwagi na brak zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oraz niedopuszczalność modyfikowania przez Sąd II instancji z urzędu podstaw kasacyjnych. Błędna wykładnia art. 39 ust. 1 ustawy o Policji miała przy tym polegać, zdaniem, kasatora, na pominięciu przez WSA w Łodzi reguł obowiązujących w postępowaniu dyscyplinarnym oraz zasad stosowania środków zapobiegawczych w sprawach karnych. Powyższe stanowisko jest całkowicie chybione. Przy jego formułowaniu autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że tylko w niektórych pragmatykach zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych (pracowniczych, zawodowych) następuje w toku postępowania dyscyplinarnego. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie jest natomiast instytucją prawną należącą do postępowania w sprawie dyscyplinarnej. Wynika to jednoznacznie z treści samego art. 39 ustawy o Policji, stosownie do którego zawieszenie to powiązane jest z wszczęciem postępowania karnego a nie dyscyplinarnego. Ponadto instytucja ta w całości i w pełni uregulowana jest w powołanym artykule, a postępowaniu dyscyplinarnemu poświęcone są art. 132 i nst. ustawy. O żadnych paralelach w tym zakresie nie może być zatem mowy. Do postępowania w sprawach zawieszenia policjanta w pełnieniu obowiązków służbowych w żaden sposób nie można też odnosić reguł dotyczących środków zapobiegawczych w postępowaniu karnym. Przepisy kodeksu postępowania karnego i to dotyczące jedynie wezwań, terminów, doręczeń i świadków (z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) można bowiem stosować odpowiednio tylko w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Policji (art.135 p ust.1). Natomiast art. 39 ustawy o Policji takiego odesłania do powyższego kodeksu nie zawiera. Zatem przepisy te w ogóle w administracyjnym postępowaniu w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie mają zastosowania. Dodać również trzeba, że celem zawieszenia policjanta w pełnieniu obowiązków służbowych jest niewątpliwie zapewnienie realizacji zadań Policji przez funkcjonariuszy o nieposzlakowanej opinii (por. art. 25 ust.1 ustawy). W przypadku środków zapobiegawczych nie chodzi zaś o dobro określonej formacji, z której wywodzi się oskarżony, lecz o obawę utrudniania w bezprawny sposób postępowania karnego (art. 258 § 1 pkt 2 k.p.k.) oraz o obawę popełnienia nowego ciężkiego przestępstwa (art. 258 § 2 k.p.k). Nietrafne są także wywody autora skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy o Policji policjanta - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące -zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W takich przypadkach policjanta zawiesza się, a zatem odsunięcie go od dotychczasowych obowiązków jest obligatoryjne. Sformułowanie "w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego" dowodzi, że istotne znaczenie ma tu aspekt uruchomienia w wymienionych sprawach procedury ad personam. Nie oznacza natomiast, że zawieszenie jest możliwe wyłącznie bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, a później - mimo nadal toczącego się postępowania karnego - zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe. Policjant, przeciwko któremu wszczęto postępowanie w określonej kategorii przestępstw, nie może z woli ustawodawcy pełnić służby. Zaistnienie tych przesłanek zawsze, a nie tylko bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, obliguje właściwy organ do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że skoro istotą zastosowania przedmiotowej instytucji jest odsunięcie policjanta od pełnienia służby, to jeżeli cel ten został osiągnięty, gdyż funkcjonariusz został już zawieszony w czynnościach służbowych, to nie ma podstaw do ponownego uruchamiania takiej procedury, mimo wszczęcia przeciwko wymienionemu innego postępowania karnego. Innymi słowy, jeżeli policjant, w trybie przewidzianym w art. 39 ustawy o Policji, został już odsunięty od pełnienia służby, to nie można go w tym samym czasie ponownie zawieszać w czynnościach służbowych. Ponowne zawieszenie policjanta, który został już zawieszony, jest zatem niedopuszczalne. Dopuszczalne jest natomiast ponowne uruchomienie przedmiotowej procedury, jeżeli odpadła dotychczasowa podstawa zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Orzeczenie o zawieszeniu z powodu wszczęcia określonego postępowania karnego wygasa między innymi z powodu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Nie stanowi to jednak przeszkody do ponownego obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych, w trybie art. 39 ust.1 ustawy o Policji, gdy prawomocnie zakończone postępowanie karne zostanie podjęte na nowo. Ponowne zastosowanie omawianej instytucji będzie także możliwe wtedy, gdy mimo odpadnięcia dotychczasowej zachodzi nowa podstawa zawieszenia, związana prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym w innej sprawie. Trafnie zatem WSA w Łodzi uznał, że zawieszenie policjanta z przyczyn wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter obligatoryjny. Zastosowanie przedmiotowej instytucji jest obowiązkowe, jeżeli przeciwko funkcjonariuszowi toczy się postępowanie w określonej kategorii przestępstw. Nie ma przy tym znaczenia kiedy to postępowanie zostało wszczęte. Zawieszenie w czynnościach służbowych jest bowiem dopuszczalne w każdym czasie, dopóki takie postępowanie karne nie jest zakończone. Decyzja o zawieszeniu ma charakter konstytutywny, a zatem dla takiego rozstrzygnięcia istotny jest stan faktyczny i prawny z daty jego podjęcia, a nie w chwili wszczęcia postępowania karnego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji właściwie zinterpretował omawianą normę, a zatem zarzut błędnej jej wykładni nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.