IV SA/Wa 283/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Y. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi publicznej - oddala skargę - IV SA/Wa 283/08 U Z A S A D N I N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalającą lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] na terenie Dzielnicy U. i zatwierdzającą na potrzeby powyższej inwestycji projekt podziału nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.721 z późn.zm.), zwaną dalej ‘’ustawą o szczególnych zasadach ..." . Odwołanie od tej decyzji wniosła firma Y. sp. z o.o. w W., zwana dalej "skarżącą". Rozpatrzywszy odwołanie Wojewoda wskazał, iż inwestorem w niniejszej sprawie jest Prezydent W. – Zarząd Dróg Miejskich w W., a wniosek złożony do właściwego organu dnia 15 marca 2007 r. zawiera elementy wyszczególnione w art.5 ust.1 ustawy spełniając tym samym ustawowe zapisy, nadto poprzedzony został opinią z dnia 24 stycznia 2007 r. właściwego miejscowo zarządu województwa, co spełnia wymogi określone w art.3 ustawy. Do wniosku dołączono też decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzję wodno-prawną nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. O wszczęciu postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla planowanej inwestycji zawiadomiono przez obwieszczenie z dnia 2 maja 2007 r. w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi umieszczone na tablicy w dniach od drugiego maja 2007 r. do szesnastego czerwca 2007 r. oraz w prasie lokalnej Życie Warszawy z dnia [...]maja 2007 r., co wypełnia zapisy art.5 ust.5 wspomnianej ustawy. Dodatkowo obwieszczenie umieszczono na stronie internetowej urzędu. Zainteresowani mogli zapoznawać się z materiałem dowodowym i wypowiadać w sprawie do dnia 28 maja 2007 r. o czym poinformowano zainteresowanych poprzez obwieszczenie z dnia 14 maja 2007 r. ogłoszone w trybie i na zasadach jak opisano powyżej. W aktach sprawy nie odnotowano uwag, zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącą. Decyzja zawiera charakterystykę inwestycji, wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, podział nieruchomości, warunki konieczne do spełnienia na etapie projektowania i realizacji inwestycji. Decyzja spełnia wymagania, o których mowa w art.7 ust.1 ustawy, jak też wypełnia zapisy jej art.12 ust.1 i ust.2. Również doręczenie przez organ I instancji skarżonej decyzji jest właściwe, obwieszczenie z dnia 12 czerwca 2007 r. o wydaniu decyzji z dnia 11 czerwca 2007 r. wywieszone zostało w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi w dniach 13 czerwca 2007 r. do 27 czerwca 2007 r. oraz w prasie lokalnej "Życie Warszawy" z dnia [...] czerwca 2007 r., dodatkowo na stronie internetowej urzędu od dnia 13 czerwca 2007 r. Wnioskodawcy decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. została doręczona, zaś dotychczasowym właścicielom rozesłano zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi na adres określony w ewidencji gruntów – co spełnia warunki ustalone przepisami art.7 ust.2 i 3 cytowanej ustawy. W ocenie Wojewody brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem tej decyzji przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach ... . Wbrew twierdzeniom odwołania nie został naruszony art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem odjęcie własności nastąpiło na podstawie ustawy. Nie naruszono również art.8 i 10§1 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym). Wypełnieniem tych zasad jest realizacja art.4, 5 ust.5, 7 ust.2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach ... . Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego organ odwoławczy uznał, iż racji nieostateczności tej decyzji zastosowanie znajduje art.42 (przepis przejściowy) ustawy o szczególnych zasadach ... . W skardze skarżąca zarzuciła organowi II instancji: 1) rażące naruszenie : - art.41 i 42 ustawy o szczególnych zasadach ... poprzez ich bezpodstawne zastosowanie (w sprawie nie występują kwestie intertemporalne), - art.5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. nowelizującej ustawę o szczególnych zasadach ... , - art.7 i 77§1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy podniesionego w odwołaniu zarzutu nieważności decyzji organu I instancji i niezgromadzenie w tym zakresie żadnego materiału dowodowego - art.64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do pozbawienia jej własności nieruchomości, - art.39, 40, 45, 46 k.p.a. w związku z art.4 ustawy o szczególnych ... poprzez ich niezastosowanie przy ocenie legalności doręczenia skarżącej zawiadomienia z dnia 14 maja 2007 r. oraz art.5 ust.5 oraz art.7 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach ... poprzez ich bezpodstawne zastosowanie przy tej ocenie, - art.98§1 k.p.a. oraz art.64 §2 k.p.a. poprzez uznanie legalności zawieszenia postępowania pierwszoinstancyjnego na wniosek inwestora pomimo braku zgody pozostałych stron postępowania oraz pomimo tego, iż nastąpiło ono po bezskutecznym upływie siedmiodniowego ustawowego terminu na usunięcie braków wniosku, - art.3 ust.1 ustawy o szczególnych poprzez nieuzyskanie opinii zarządu województwa odnośnie wniosku inwestora (uzyskano jedynie opinię w sprawie materiałów do wniosku), - art.138§1 pkt 2 w związku z art.156§1 pkt 2 k.p.a., art.138§1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy dotkniętej nieważnością decyzji organu I instancji, 2) naruszenie art.10§1 k.p.a. poprzez: - uniemożliwienie Spółce wypowiedzenia się – przed wydaniem decyzji - co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, - niezakwestionowanie przez organ II instancji pozbawienia skarżącej (i innych stron) przez organ I instancji prawa wypowiedzenia się w sprawie oraz uniemożliwienia skarżącej (i innym stronom) uczestniczenia w postępowaniu w okresie pomiędzy jego wszczęciem (złożenie wniosku przez inwestora) a zawiadomieniem pozostałych stron o wszczęciu (obwieszczenie z dnia 2 maja 2007 r.), 3) naruszenie art.55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem skarżąca podniosła zarzut, iż działka, której była właścicielką, a z której została wywłaszczona, została wykorzystana pod budowę drogi tylko w 70%, niepotrzebnie bowiem wywłaszczono obszar, który służy obecnie jako pas zieleni pomiędzy chodnikiem a nieruchomością Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art.145§1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się ściśle określonych przesłanek. W szczególności podkreślić należy, iż podstawą zakwestionowania orzeczenia organu administracji nie może być stwierdzenie wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Musi być to naruszenie, które można uznać co najmniej za takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybień Sąd w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Trafnie podniosła skarżąca, iż w niniejszej sprawie ustalenia lokalizacji drogi nie występują kwestie intertemporalne (wniosek wszczynający postępowanie złożony w dniu 14 marca 2007 r. a zatem blisko cztery lata po wejściu w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.), stąd wzmianka w zaskarżonej decyzji o przepisach intertemporalnych ustawy jest bezprzedmiotowa. Powyższe nie wpływa jednakże w żaden sposób na prawidłowość zaskarżonej decyzji, stąd nie stanowi podstawy do jej uchylenia. W sprawie nie znajdzie zastosowania art.5 (przepis intertemporalny) ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 r. nr 220, poz.1601 z późn.zm.), która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2006 r. (część przepisów w dniu 1 stycznia 2007 r.), albowiem oceniane postępowanie wszczęto (o czym już była mowa) w dniu 14 marca 2007 r. (a zatem już po wejściu w życie nowelizacji). Decyzje I i II instancji nie są dotknięte wadą, o której mowa w art.156§1 pkt 3 k.p.a. (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – res iudicata). Nie zachodzi bowiem tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tymi decyzjami a sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Elementem różnicującym obie sprawy administracyjne jest procesowa i materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia (ustawa o szczególnych zasadach ... oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Można zatem mówić o podobieństwie spraw, nie zaś ich tożsamości, a tylko tożsamość wypełniałaby przesłankę z art.156§1 pkt 3 k.p.a. Prawem inwestora jest korzystanie z różnych trybów ustalania lokalizacji inwestycji. Rozwiązanie takie nie budzi zastrzeżeń co do jego legalności. Skonsumowanie decyzji lokalizacyjnej może w oczywisty sposób dotyczyć tylko jednej z tych decyzji. Zarzutu skargi, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył tej kwestii uznać zatem nie można. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art.5 ust.5 ustawy o szczególnych zasadach ... o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z art.7 ust.2 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodnie z art.7 ust.3 zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Zgodnie z art.7 ust.4 ustawy przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Wszystkie wskazane wyżej obowiązki zostały wykonane przez organy orzekające w sprawie. Wskazać należy, iż ustawa o szczególnych zasadach ..., ma, jak na to wskazuje sam tytuł, szczególne znaczenie. Upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do k.p.a. Zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o szczególnych zasadach ... uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący. Nie można zatem przyjąć, iż w kwestiach dotyczących udziału stron w postępowaniu, w ustawie nie uregulowanych stosuje się k.p.a. (np. w odniesieniu do art.10§1 k.p.a.). Z przyczyn, o których mowa powyżej, zachodzą przesłanki postawienia tezy, iż wymóg z art.98§1 k.p.a. (brak sprzeciwu pozostałych stron na zawieszenie postępowania na wniosek inwestora) nie obowiązuje w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o szczególnych zasadach ... . Nawet gdyby przyjąć, iż wymóg ten obowiązuje, to jego niedochowanie, mając na uwadze przebieg całego ocenianego postępowania administracyjnego, nie miało jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania (art.64§2 k.p.a.), albowiem w siedmiodniowym terminie wskazanym w wezwaniu do usunięcia braków inwestor wniósł o zawieszenie postępowania. Data zawieszenia postępowania nie ma w tym kontekście znaczenia. Niedokładność w literalnym sformułowaniu przedmiotu opinii zarządu województwa (opinia w sprawie materiałów do wniosku nie zaś ściśle opinia w sprawie wniosku) nie ma istotnego znaczenia w świetle jednoznacznej konkluzji opinii, akceptującej inwestycję. Odnośnie zarzutu dotyczącego zbyt dużej części działki przejętej na potrzeby inwestycji (zajęcia działki skarżącego również pod pas zieleni), wskazać należy, iż po pierwsze propozycja odpowiedniej korekty nie została zgłoszona organom w toku postępowania. Rozwiązaniu przyjętemu ostatecznie nie sposób przypisać cechy niezgodności z przepisami prawa. W tej sytuacji zarzutu uwzględnić nie można. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.