V SA/Wa 504/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 30 stycznia 2007 r. J. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. (dalej: "Zakład") z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, podnosząc, że wniosek spowodowany jest trudnymi warunkami finansowymi oraz brakiem możliwości podjęcia lepiej płatnej pracy. Pismem z dnia 12 lutego 2007 r. wnioskodawca ponowił swoją prośbę o umorzenie zaległych składek i przedstawił swoją ocenę dotyczącą przyczyn powstania zaległości w opłacaniu składek. Zakład decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, FP i FGŚP, wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na potwierdzenie podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności przedstawiono jedynie pismo o korzystaniu z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej poprzez bezpłatne dożywianie dwójki dzieci wnioskodawcy. Wskazano również, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o stanie zdrowia, które miałyby wpływ na umorzenie należności. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest właścicielem działek gruntu o powierzchni [...] ha oraz domu o powierzchni użytkowej [...] m. Ponadto, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem 899,10 zł (brutto). Ustalono, iż żona wnioskodawcy również zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 899,10 zł (brutto). Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia zaległych składek. Ustosunkowując się do podniesionych przez wnioskodawcę okoliczności, organ I instancji wskazał, iż ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem, eksploatacją i utrzymaniem gospodarstwa domowego nie może być uznane za argument przemawiający za umorzeniem, gdyż są do koszty, które dotyczą ogółu społeczeństwa i traktowanie tego typu opłat jako zobowiązania szczególnie naruszałoby zasadę równego traktowania wszystkich obywateli. Podniesiono również, iż zobowiązania kredytowe nie są daniną podatkową a zaciąganie kredytu jest dobrowolną wolą kredytobiorcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie wskazał, iż nie jest winien powstaniu jego zaległości wobec Zakładu. Wskazał, iż przyczyną powstania jego zadłużenia była błędna informacja pracownika Zakładu oraz innych pracowników Zakładu, którzy rejestrowali składane przez niego dokumenty, pomimo tego, iż stosowany przez skarżącego sposób rozliczania składek w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej był niezgodny z prawem. Ponadto, odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący wskazał, iż mieszkanie zakupił na kredyt w czasie gdy był jeszcze kawalerem, natomiast rzekoma własność w postaci działki o powierzchni [...] ha w istocie stanowi część działki pod zabudową bloku (w części także podwórka przed blokiem) i stanowi współwłasność wszystkich mieszkańców bloku. Wskazał także, że całość dochodu jego czteroosobowej rodziny wynosi 1.296 zł netto, przy czym ponad 50% dochodu stanowią stałe wydatki, a pozostała część dochodu przeznaczona jest na wyżywienie rodziny. Podniósł także, iż nie przedstawił rachunków uwidaczniających koszty leczenia żony, bowiem korzystała ona z prywatnych porad lekarskich, do których zmusiły ją standardy obowiązujące w publicznej służbie zdrowia tj. m.in. ośmiomiesięczny termin oczekiwania na USG tarczycy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwości umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu, nie można definitywnie stwierdzić braku majątku z którego można prowadzić egzekucję bowiem takiego stwierdzenia dokonuje organ, który postępowanie prowadzi a w tej sprawie egzekucja administracyjna nie została wdrożona. Wskazano ponadto, iż przychód Spółki "[...]", której wspólnikiem do dnia [...] 2007 r. był wnioskodawca razem z żoną, w roku 2006 wyniósł [...] zł. Podniesiono również, że obecnie wnioskodawca nie korzysta już z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej co świadczy w ocenie organu o tym, iż taka pomoc nie jest już konieczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. ponownie powołał przytaczane na etapie postępowania administracyjnego okoliczności oraz odniósł się do argumentacji organu II instancji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał m. in., iż powodem odejścia z pracy w firmie "[...]" była operacja ręki i późniejsze skutki tej operacji tj. brak możliwości wykonywania ciężkiej pracy fizycznej. Odnośnie udziałów w przychodzie spółki "[...]" skarżący wskazał, że organ pominął tutaj istotną okoliczność kosztów poniesionych przez ww. spółkę w roku 2006, które wynosiły [...] zł a co za tym spółka ta odnotowała w roku 2006 stratę w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na trudną sytuację majątkową, podkreślając, iż, w jego ocenie, wysokość zadłużenia przerasta możliwości zarobkowe jego rodziny. Powołał się w tym zakresie na dokumenty załączone do pisma z dnia 12 lutego 2007 r. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze ww. przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek ponownego, szczególnie wnikliwego, wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Brak należytych ustaleń we wskazanym zakresie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, jako przedwczesne i nie znajdujące oparcia w należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocenić należy stwierdzenie organu, iż skarżący nie udowodnił swej trudnej sytuacji majątkowej. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy w omawianym zakresie stwierdził, iż: "Ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem, eksploatacją i utrzymaniem gospodarstwa domowego nie może być uznane za argument przemawiający za umorzeniem, gdyż są to koszty które dotyczą ogółu społeczeństwa i traktowanie tego typu opłat jako zobowiązania, szczególnie naruszyłoby zasadę równego traktowania wszystkich obywateli.". W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z przedstawioną tezą, bowiem istotę instytucji umorzenia zaległych składek stanowi "ubóstwo" zobowiązanego, przejawiające się właśnie tym, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby wnioskodawcę i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, również tych związanych z codziennym bytem, eksploatacją i utrzymaniem gospodarstwa domowego. Sąd wyraża stanowisko, iż aby stwierdzić czy zobowiązany pozostaje w sytuacji o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek, konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający w decyzji dochodów skarżącego, z uwzględnieniem wszystkich członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a następnie skonfrontowanie ich z koniecznymi wydatkami zobowiązanego i jego rodziny. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w opisywanym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym ww. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy bowiem zauważyć, iż pismo informujące stronę o zakończeniu postępowania odwoławczego zostało skarżącemu doręczone w dniu 19 grudnia 2007 r. (k. 124 akt adm.), a zatem już po wydaniu decyzji przez Prezesa Zakładu. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7-8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości prawnych, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.