II SA/Wa 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. W. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania imiennego zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego • stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], • zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. A. W. zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego prawo do wykonywania w Polsce zawodu pracownika socjalnego, a w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej wyjaśnił skarżącej, że ukończenie studiów na kierunku pedagogika specjalna, bez względu na ukończoną specjalność, w tym również specjalność praca socjalna, nie uprawnia i nie upoważnia do podjęcia zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego. W nawiązaniu do powyższego pisma skarżąca w dniu [...] października 2007 r. zwróciła się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o wydanie jej powyższego zaświadczenia, załączając "kopię dokumentu który przesłałam do Ministerstwa we wrześniu br. a na który nadal nie uzyskałam odpowiedzi". Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320), odmówił A. W. wydania imiennego zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania w Polsce zawodu pracownika socjalnego. W uzasadnieniu, powołując się na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2007 r., podał, że zgodnie ze wskazanym przepisem art. 5 ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej, osoby, które przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego. Jednakże z przedłożonego przez wnioskodawczynię oryginału jej dyplomu wynika, że wymieniona w roku 2002 ukończyła studia wyższe zawodowe w Akademii Pedagogiki Specjalnej w W. na kierunku pedagogika specjalna w zakresie pracy socjalnej. Natomiast z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm.) wynika z kolei, że zostały w nim wskazane dwa kierunki studiów, a mianowicie pedagogika i pedagogika specjalna. Stąd też wniosek, że są to dwa odrębne kierunki i wobec powyższego – zdaniem organu – skarżąca nie ukończyła studiów wyższych na kierunku wskazanym w ustawie o pomocy społecznej. W konsekwencji brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści przez nią żądanej. We wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i stwierdziła, że dwa kierunki studiów, tj. pedagogika i pedagogika specjalna, jako dwa odrębne kierunki studiów, są wymienione w art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i kierunki te przygotowują do zawodu pracownika socjalnego, zaś ona studiowała w latach 1999 – 2002. Zatem – w jej ocenie – zmiany w uregulowaniach prawnych nie mogą działać wstecz i na jej niekorzyść. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już w zaskarżonym postanowieniu – podał, że na mocy wskazanej już powyżej ustawy, z dniem 1 kwietnia 2007 r. nastąpiła zmiana art. 116 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i dodano do niego nowy przepis, tzn. ust. 1a. Stosownie zaś do treści zmienionego art. 116 ust. 1 i ust. 1a, do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na poziomie studiów wyższych uprawnia obecnie ukończenie studiów na kierunku praca socjalna (ust. 1 pkt 2) lub ukończenie studiów wyższych o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego między innymi na kierunku pedagogika specjalna (ust. 1 pkt 3) przy uwzględnieniu wymaganych umiejętności, wykazu przedmiotów, minimalnego wymiaru zajęć dydaktycznych oraz zakresu i wymiaru praktyk zawodowych w planach nauczania, określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1a. Jednakże wymienione rozporządzenie jest obecnie w fazie legislacyjnej, zaś skarżąca nie spełnia warunków wymienionych w art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem przepis ów odnosi się do osób podejmujących studnia w przyszłości, według kryteriów zakreślonych w przyszłym rozporządzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw nabytych i sprawiedliwości społecznej, jak również błędną interpretację przepisów ustawy o pomocy społecznej, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe zarzuty – wskazała na fakt, że na dzień zakończenia studiów nabyła uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika pomocy społecznej. Ponadto nie można się w jej ocenie zgodzić z nadinterpretację organu w zakresie stosowania treści art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy i przyjęcia, że zasady te będą dotyczyły dopiero przyszłych studentów. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne. Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. do sprawy przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu natomiast podał, że celem zawartej w nim regulacji było zachowanie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego i w dalszej części wskazał, że skarżąca posiada uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącą i Rzecznika Praw Obywatelskich. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem poza zasadą oficjalności, dopuszczającą wszczęcie postępowania z urzędu, organ kształtuje stosunki prawne na zasadzie skargowości, tj. wyłącznie na wniosek uprawnionej strony. Zgodnie zaś z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Niezależnie od powyższego, przepis art. 61 § 1 k.p.a. należy rozpatrywać w łącznie z art. 63 k.p.a., określającym formę i treść takiego żądania. Otóż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (§ 1). Jednakże podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3), przy czym podpis musi być własnoręczny, tj. oryginalny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącej z dnia [...] października 2007 r. nie zostało przez nią podpisane, zaś organ, wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], powołał się właśnie na ów wniosek. Zatem nie sposób uznać, że za żądanie w trybie art. 217 § 1 k.p.a. można by ewentualnie przyjąć podpisane przez skarżącą pismo z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tym bardziej, że na powyższe pismo skarżąca otrzymała odpowiedź organu z dnia 10 sierpnia 2007 r. Podobnie rzecz się ma z wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2007 r., na którym brak jest jej podpisu i mimo to organ wydał zaskarżone postanowienie. Zaznaczyć należy, że brak podpisu strony we wniosku (żądaniu) stanowi minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej czynności. Innymi słowy mówiąc, bez podpisu osoby, od której pochodzi żądanie, nie można dokonać jej indywidualizacji, zaś jego niezłożenie nie gwarantuje źródła pochodzenia osoby składającej ów wniosek i w konsekwencji uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego żądania. Reasumując, zarówno żądanie wydania zaświadczenia, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie czyni zadość regulacjom zawartym w art. art. 61 § w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, że wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, jak i dalsze postępowanie międzyinstancyjne, rażąco naruszyło wymienione powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. To z kolei obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. W związku z treścią wyroku zbędne staje się odnoszenie do zarzutów ze skargi. W tym miejscu przypomnieć należy organowi również, że dysponował on instrumentem prawnym, umożliwiającym – stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. – konwalidację powyższych braków, zaś nie skorzystanie z tej możliwości i jego pasywna postawa w tym zakresie, w sposób jaskrawy zaprzecza podstawowym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu (art. 7 k.p.a.) oraz zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i obowiązku udzielania informacji faktycznej oraz prawnej (art. 9 k.p.a.). Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.