II OSK 1834/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 589/08 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 589/08, oddalił skargę J. Sz. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2007r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000r, poz. 1126 ze zm.) nałożył na M. E.M., G. M., A. M. i J. M.- R. obowiązek dostarczenia w zakreślonym terminie oceny technicznej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe obsługującego budynek mieszkalny znajdujący się na działce o nr ew. 93 obręb 31 położonej przy ul. 11 - go Listopada w [...]. Ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia powinna zawierać zwięzły opis techniczny i ocenę charakterystycznych parametrów zbiornika tj. nieprzepuszczalność ścian i dna, a także szczelność pokryw i wlotów. Jak wynika z uzasadnienia, organ pierwszej instancji wszczął na wniosek J. Sz. postępowanie w sprawie przedmiotowego zbiornika. W następstwie przeprowadzonych oględzin ustalił, że zbiornik zlokalizowany jest w odległości ok. 2,50 m od ulicy 11 - go Listopada i przy granicy działki nr ew. [...] stanowiącej własność J. Sz.. W trakcie oględzin J. Sz. zarzuciła, że "zbiornik nieczystości jest bez dna". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. M. uznał, iż w celu wyjaśnienia określonych kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym należy skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 81c Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia J. Sz. na powyższe postanowienie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone było w sposób prawidłowy, a nałożony obowiązek wynikał z uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego zbiornika zgłaszała J. Sz. w trakcie przeprowadzonych oględzin oraz w piśmie z dnia [...] września 2006r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. Sz. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie prawa budowlanego domagając się jego zmiany poprzez nakazanie całkowitej likwidacji szamba. Skarżąca podniosła, że przedmiotowe szambo częściowo znajduje się na jej działce, a jego uszkodzona i popękana klapa bezpośrednio przylega do jej ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r, Nr 108, poz. 1126 ze zm.) organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W niniejszej sprawie jak podniesiono organ nadzoru budowlanego ustalił, iż przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe obsługujący budynek mieszkalny usytuowany jest w granicy działki skarżącej. Z oświadczeń skarżącej złożonych podczas oględzin w dniu [...] września 2007r. wynikało, że "zbiornik na nieczystości nie posiada dna i nie jest opróżniany". W piśmie z dnia [...] października 2006r. stanowiącym podstawę interwencji organu nadzoru budowlanego skarżąca kwestionowała prawidłowość stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe informując, że "przez dwa lata dosłownie przelewało się do mojego ogrodu", a w chwili obecnej "ścieki przenikają do gleby jak również w pobliże mojego szamba" (pismo skarżącej z dnia [...] września 2006r.). W takim przypadku, organ prowadzący postępowanie administracyjne, mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których jest mowa w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Uznano, że przesłanka do zastosowania art. 81c ust. 2 w powyższej sprawie zaistniała, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo postąpił nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia opinii w przedmiocie oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe obsługującego budynek mieszkalny. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego ma wyłącznie charakter dowodowy, a przedłożona ocena techniczna pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. J. Sz. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 81 ust. 1 p. 1 lit. c. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, którego naruszenie skutkowało błędnym i zbyt wąskim objęciem decyzją przez organ administracji jedynie jednego szamba zamiast jednocześnie pozostałych szamb i urządzeń sanitarnych, co wynikało z nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, która zdaniem skarżącej powinna skutkować wydaniem wprost decyzji w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącej naruszenie prawa w tym zakresie polega na tym, że w oparciu o te przepisy Sąd pierwszej instancji powinien decyzję uchylić; 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego polegającej na stwierdzeniu, że kontrolę, na działce sąsiadującej z działką skarżącej, przeprowadzono prawidłowo, co miało bezpośredni wpływ na błędnie wydaną decyzję Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd nieprawidłowo ocenił przeprowadzenie kontroli, która skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej prawidłowo przeprowadzona kontrola na jej wniosek spowodowałaby, co najmniej rozszerzenie przedmiotu decyzji, jeżeli nie spowodowałaby wprost nakazania wprowadzenia zmian i usunięcia nieprawidłowości poprzez rozbiórkę, a dokładnie zasypanie szamb. W ocenie skarżącej, decyzja jest wybiegiem w celu nie rozpoznania merytorycznego przedmiotu całości jej skargi i ominięcia "skali problemu", jaki "nabrzmiewa za jej płotem", problemu tym większego jak powiększają się problemy zdrowotne samej skarżącej w kategorii jego uciążliwości. Skarżąca podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę naruszenia prawa materialnego w postaci zaniechania organu administracji w zakresie obowiązku sprawowania kontroli i nadzoru nad zgodnością rozwiązań architektoniczno-budowlanych z techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej wykonywanych prac i stawianych budowli, co powinno skutkować decyzją innej treści, zgodnej z wnioskiem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy procesowej podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego. Natomiast rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącej w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu nie wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek przepisu ustawy procesowej, formułując ten zarzut w sposób opisowy. Tym samym pojawiający się w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego nie mógł być rozpoznany, a tym bardziej uwzględniony, gdyż nie został wskazany żaden przepis prawa procesowego, który miałby być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Takim przepisem w tej sytuacji nie jest art. 174 pkt. 2 ustawy procesowej albowiem przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczać się do powtórzenia treści przepisu art. 174 ustawy procesowej. Ponadto jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie ogólnego zarzutu albo też wskazywanie podstawy z art. 174 ustawy procesowej, bez powoływania jakiegokolwiek przepisu naruszonego przez Sąd - porównaj wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005r. sygn. akt FSK 2660/04publikowany zbiór Lex nr 187669, a tak wadliwie uczyniono w tej sprawie w zakresie zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie wskazanie w kasacji jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego naruszonego przez Sąd pierwszej instancji w konsekwencji czyni zarzut naruszenia prawa procesowego za prawnie bezskuteczny w tym sensie, że uniemożliwia kontrolowanie zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie. To zaś prowadzi do konkluzji, iż ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygania nie został skutecznie podważony, a więc wiąże również i Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygający w tej sprawie. Ponadto wyjaśnić należy w tym miejscu, iż skarga kasacyjna wskazuje zarówno w petitum jak i jej uzasadnieniu, na zarzut " objęcie decyzją" jednego z urządzeń budowlanych z pominięciem innych, jak też, że właściwe ustalenia organu nadzoru budowlanego winny skutkować "decyzją innej treści". Gdy tymczasem przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie dowodowe wydane w trybie art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) a nie decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy. Przepis, który stanowił podstawę materialno-prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia - art. 81c ust.2 cytowanego wyżej Prawa budowlanego określa tryb żądania przez właściwy organ dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienie umożliwia dopiero zebranie przez organy administracji materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z określonej normy Prawa budowlanego i w efekcie wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Tak więc dopiero przedstawienie przez osoby zobowiązane w tym trybie żądanej ekspertyzy technicznej zbiornika na nieczystości pozwoli na zajęcie stanowiska merytorycznego w tej sprawie. Czynienie zatem zarzutu, iż w sprawie nie wydano właściwej decyzji jest całkowicie nieusprawiedliwione. Przepis art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi , że organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby wskazane w ust. 1 obowiązek dostarczenia w kreślonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz . W rozpoznawanej sprawie na skutek żądania skarżącej wszczęto postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie urządzeń budowlanych w tym przedmiotowego zbiornika na nieczystości zlokalizowanego na sąsiedniej działce, którego szczelność była kwestionowana przez skarżącą. Tym samym dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym, organ zasadnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i zobowiązał właścicieli obiektu budowlanego do przedstawienia stosownej jego oceny technicznej. Dalsze czynności organu będą uzależnione od treści tejże oceny technicznej. Dlatego też na tym etapie przedmiotowego postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż norma art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w okolicznościach rozpoznawanej sprawy została prawidłowo zastosowana. Nie można również zgodzić się z zarzutem kasacji, że niewłaściwie Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, który określa wyłącznie zadania organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego w tym nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno-budowlanym oraz zasadami wiedzy technicznej. Zakres zadań organów budowlanych ma charakter w przeważającej części inspekcyjny i mieści w swoim zakresie wykonywanie czynności kontrolnych bądź nadzorczych. Te czynności kontrolne zostały przeprowadzone w niniejszej sprawie a wobec zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe obsługującego budynek na działce nr 93 obręb 31 przy ul. 11 –go Listopada w [...] zobowiązano uprawnione osoby do przedstawienia oceny technicznej tego urządzenia budowlanego. Skarga kasacyjna wskazując na niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 81 ust.1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 81c ust.2 ustawy Prawa budowlanego, podnosi, iż prawidłowo przeprowadzona kontrola w tej sprawie winna skutkować wydaniem wprost decyzji w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak mimo , iż nie można na tym etapie postępowania wskazywać jaki przepis prawa materialnego winien mieć zastosowanie skoro mamy do czynienia tak jak wyżej podniesiono wyłącznie z postanowieniem dowodowym, to przede wszystkim przepisy art. 81c ust. 2 w związku z art. 81 ust.1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie pozwala na wydawanie decyzji a wyłącznie postanowienia i z takim właśnie rozstrzygnięciem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego jako nieusprawiedliwione nie mogły spowodować uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art. 250 ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm. ) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia , o jakim mowa w tym przepisie .