II SA/Wa 86/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 86/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w G. przeniósł strażaka, J. R., na niższe stanowisko służbowe. Podstawą tej decyzji był art. 38 ust. 2 punkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", uprawniający do przeniesienia strażaka w razie stwierdzenia w opinii służbowej jego nieprzydatności na zajmowanym stanowisku. Wnioskiem z dnia 6 stycznia 2000 r. J. R. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Wskazał w nim m.in., że nie istniała żadna opinia służbowa stwierdzająca jego nieprzydatność do służby na zajmowanym stanowisku . Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując, że postanowieniem Komendanta Miejskiego PSP w G. z dnia [...] maja 2000 r. sprostowano decyzję z dnia [...] października 1993 r. poprzez zmianę jej podstawy prawnej – w miejsce art. 32 ust. 2 punkt 2 podstawą tą powinien być art. 32 ust. 2 punkt 3 ustawy. Decyzją z dnia[...] sierpnia 2000 r. Komendant Główny PSP utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w sprawie skargi J. R. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r., gdyż skarga ta została cofnięta. Wnioskiem z dnia 26 maja 2003 r. J. R. zwrócił się do Komendanta Głównego PSP, o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Komendant Główny PSP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] maja 2000 r. prostującego decyzję z dnia [...] października 1993 r. Wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA 3316/03 uchylił decyzje z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Komendant Główny PSP i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinni ponownie ocenić wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. W szczególności konieczne było, w ocenie Sądu, zbadanie, czy istniała negatywna opinia służbowa o skarżącym, która stanowiła podstawę faktyczną decyzji z [...] października 1993 r., oraz jaki wpływ na jej ważność miał niesporny brak tej opinii. Na wezwanie organu J. R. podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r., a nie z [...] sierpnia 2000 r. Decyzją z [...] września 2005 r. Komendant Główny PSP odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2005 r. i nakazał organowi I instancji merytorycznie ocenić wniosek z dnia 26 maja 2003 r. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Komendant Główny PSP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. Organ ocenił, że niedopuszczalne jest stwierdzenie tylko decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wydano w sprawie decyzję odwoławczą. Decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją z [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 1244/06 WSA w Warszawie uchylił decyzje z [...] maja 2006 r. i [...] stycznia 2006 r. Sąd ocenił, że organy nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku z 13 maja 2005 r., pomimo prawnego obowiązku ich wykonania, zwłaszcza nie wyjaśniły wpływu braku opinii służbowej na ważność decyzji z [...] października 1993 r., a wskutek tego – na prawidłowość decyzji z [...] lipca 2000 r. Ponadto niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji powinna być uwzględniania już w postępowaniu wstępnym i skutkować ewentualną odmową wszczęcia postępowania nadzorczego, a nie odmową stwierdzenia nieważności. Organ wydał decyzję z naruszeniem art. 157 § 3 Kpa (nie odmówił wszczęcia postępowania). Sąd wskazał też w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2006 r., że wyrok z 13 maja 2005 r. nie odnosił się do wniosku z 26 maja 2003 r. Organ w wyniku tego wyroku z 13 maja 2005 r. powziął wiadomość o wadliwości decyzji z [...] lipca 2000 r., zatem będąc związany wskazaniami wyroku z 13 maja 2005 r. organ powinien wszcząć postępowanie nadzorcze z urzędu, a przeszkodą ku temu nie było błędne żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W związku z wyrokiem Sądu z dnia 13 grudnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i [...] lipca 2000 r. Organ uznał, że przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe z powołaniem się na przepis dotyczący negatywnej opinii służbowej, w sytuacji, gdy opinii takiej nie było, jest rażącym naruszeniem prawa, dlatego odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji także rażąco narusza prawo. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. i powtórzył zawartą tam argumentację. Organ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. i [...] lipca 2000 r. jest dla skarżącego korzystne. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. WSA w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję z [...] lipca 2007 r. Wyrok ten stał się prawomocny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1993 r. z uwagi na to, że – jak organ ocenił – decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podstawą tej decyzji był art. 156 § 2 Kpa. Uznanie za nieważną decyzji z [...] października 1993 r. oznaczałoby, według organu, konieczność ponownego mianowania skarżącego na poprzednie stanowisko. Mianowanie możliwe jest tylko wobec strażaka, a skarżący jest już rencistą, a nie strażakiem. Przestał więc istnieć podmiot (strażak), któremu przysługiwało prawo. Mianowanie skarżącego na stanowisko byłoby więc nieważne. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Komendant Główny PSP uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] sierpnia 2007 r. organ ten nie wyjaśnił, czy w jego ocenie decyzja z dnia [...] października 1993 r. jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Sentencja tej decyzji odmawia stwierdzenia nieważności, zaś z uzasadnienia wynika, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozstrzygnięcie jest więc sprzeczne z uzasadnieniem. Organ odwoławczy uznał też, że nie jest konieczne mianowanie skarżącego na stanowisko w razie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r., gdyż takie stwierdzenie tylko eliminuje decyzję z obrotu od początku jej wydania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. stwierdził, że decyzja z [...] października 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 Kpa), ale z uwagi na to, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdził jej nieważności. Organ uznał, że wobec skarżącego nie wydano negatywnej opinii służbowej, a taka opinia była przywołana jako podstawa faktyczna decyzji z dnia [...] października 1993 r. Organ uznał, że skutki, które ta decyzja wywołała przez 3 lata, do czasu zwolnienia skarżącego ze służby, uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności, także z uwagi na upływ 14 lat od jej wydania. Takie stwierdzenie musiałoby wpłynąć na wszystkie dokumenty wydane w ciągu tych 3 lat, co zdaniem organu jest niemożliwe pod względem praktycznym i prawnym. Dlatego konieczne było, w ocenie organu, zastosowanie art. 158 § 2 Kpa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Komendant Główny PSP ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że podmiot, któremu przysługiwało prawo, tj. skarżący, nie utracił zdolności do zachowania tego prawa. Istnieje organ administracji uprawniony do zniesienia skutków prawnych decyzji z dnia [...] października 1993 r., a trudności techniczne, praktyczne, nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nigdy nie wyklucza stwierdzenia jej nieważności wskutek upływu czasu - ograniczenia czasowe określone w art. 156 § 2 Kpa nie mają tu zastosowania. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie zawiera sformułowania, iż decyzja z dnia [...] października 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – nie stopniuje tego naruszenia. Organ odwoławczy uznał też, iż konieczne jest dokładne określenie, jakie skutki prawne dla organów PSP, jak i dla skarżącego, spowodowała decyzja z [...] października 1993 r. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji oznacza brak prawnych możliwości zniesienia ich na drodze postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy natomiast nie ma pełnej wiedzy na temat rodzaju tych skutków. Poza tym decyzja kasacyjna pozwoli na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący zarzucił jej wadliwe uzasadnienie i naruszenie prawa materialnego. Uznał, że skoro w swoim odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2007 r. zażądał stwierdzenia jej nieważności, to organ odwoławczy powinien zadziałać jako organ nadzoru i stwierdzić nieważność decyzji z [...] października 2007 r., a nie orzekać sprzecznie z żądaniem zawartym w odwołaniu. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie przepisów procesowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Skarżący ponowił swoją argumentację w kolejnych pismach z dnia 4 lutego 2008 r. i 16 kwietnia 2008 r. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2008 r. podał, że otrzymał decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Decyzję z dnia [...]lutego 2008 r. zaskarżył odwołaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty wobec zaskarżonej decyzji są zasadne. Ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca i [...] sierpnia 2000 r. pozwoliło ocenić ważność decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe (decyzja z dnia [...] października 1993 r.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego możliwe jest więc tylko wtedy, gdy załatwienie sprawy wymaga ustalenia okoliczności faktycznych w co najmniej znacznym zakresie. Takie rozstrzygnięcie jest traktowane w orzecznictwie sądowym i nauce prawa jako wyjątkowe. Regułą jest orzekanie reformatoryjne (art. 138 § 1 punkt 2 Kpa). Po wydanych wyrokach Sądów administracyjnych (wyroki z dnia 13 maja 2005 i 13 grudnia 2006 r.), a także po wydaniu szeregu decyzji administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1993 r., jedyną okolicznością faktyczną, która wymaga jednoznacznego ustalenia, jest to, czy wobec skarżącego wydano opinię służbową stwierdzającą jego nieprzydatność na stanowisku służbowym zajmowanym przed przeniesieniem. Co więcej - potrzeba wyjaśnienia tej okoliczności przez Komendanta Głównego PSP zaistnieje tylko wówczas, jeśli zakwestionuje on ustalenie podjęte przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K., a wyrażone już w decyzji z dnia [...] października 2007 r., iż wobec skarżącego takiej negatywnej opinii służbowej nie wydano. Ustalenie tej jedynej prawnie istotnej w sprawie okoliczności nie może być uznane za wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie podawał, iż taka opinia nie została wydana, opinii takiej dotychczas nie odnaleziono, a brak jej wydania ustalił już organ I instancji. Komendant Główny PSP niezasadnie więc uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie konieczne było wydanie decyzji reformatoryjnej poprzez orzeczenie o ważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest ponadto o tyle niezrozumiałe, że w jej uzasadnieniu dokonano prawidłowej oceny dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1993 r. Istotnie – nadal istnieje podmiot (skarżący), któremu przysługiwało prawo i wobec którego wydano tę decyzję, istnieje też organ, który może orzec, na podstawie stosownych przepisów, o jej nieważności. Sąd wskazuje dodatkowo, iż nie zaistniały żadne okoliczności natury prawnej (a tylko takie są istotne, vide np. wyrok NSA z 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, Lex Nr 188819), które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie co do ważności tej decyzji. Takich okoliczności nie stanowią trudności techniczne w zmianie dokumentacji osobowej skarżącego, kwestie związane z ewentualnym wypłaceniem mu należnego uposażenia i świadczeń z nim związanych, czy też odsetek od należności finansowych. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, dlatego nie zaistnieje potrzeba ponownego mianowania skarżącego na stanowisko służbowe. Zasadnie wskazuje organ odwoławczy, że także upływ 14 lat od zakończenia przez skarżącego służby nie stanowi przeszkody w orzeczeniu co do ważności decyzji z [...] października 1993 r., gdyż w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie obowiązuje. Nie zaszły więc przesłanki do zastosowania art. 158 § 2 Kpa. Wydana w dalszym postępowaniu przez Komendanta Głównego PSP decyzja, po uwzględnieniu powyższego stanowiska Sądu, będzie decyzją w tym samym przedmiocie, tj. w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1993 r. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji zasada dwuinstancyjności postępowania nadzorczego będzie więc zachowana. Niezasadnie natomiast podnosi skarżący, iż organ odwoławczy był związany wnioskiem zawartym w odwołaniu od decyzji z dnia[...] października 2007 r. o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się nieważności decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 i § 2 Kpa). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podstawą wyroku był art. 152 tej ustawy.