V SA/Wa 459/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od należnych składek uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca E. R. w dniu [...] sierpnia 2007r złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazała, iż nie posiada żadnego dochodu. Utrzymuje Ją mąż, jak również dwóch uczących się synów. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, iż gdyby nie błędna decyzja KRUS z [...] października 1999r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 października 1999r., nie zdecydowałaby się na prowadzenie zakładu krawieckiego w ramach działalności gospodarczej, ponieważ osiągane dochody, przy ponoszonych kosztach ich uzyskania, nie pokrywałyby składek ZUS. W toku postępowania wyjaśniającego Skarżąca wskazała, iż nie posiada żadnych nieruchomości, majątku ruchomego, jak również żadnych źródeł dochodów. Wyjaśniła, iż nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, ponieważ w Jej wieku (48 lat) i obecnej sytuacji na rynku pracy i tak nie uzyskałaby żadnego zatrudnienia. Poinformowała, iż z mężem posiada rozdzielność majątkową. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007r, sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2007 r., odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek w kwocie 29 492,00 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu ZUS), decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r, sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2008r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes Zakładu w uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu przepisu art. 28 ust.3 ustawy dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 poz. 74 z 2007r). Prezes Zakładu podkreślił, że sytuacja majątkowa Wnioskodawczyni może ulec zmianie, gdyż może Ona podjąć zatrudnienie lub rozpocząć działalność gospodarczą, co ułatwi spłatę powstałych zobowiązań. Ponadto wskazano, iż Zobowiązana nie przedłożyła dowodów potwierdzających trudną sytuację życiową, w szczególności dokumentów świadczących o ubóstwie, dokumentów informujących o aktualnym stanie zdrowia Jej oraz członków rodziny. Reasumując podkreślono uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R. podniosła, iż zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy dotyczy okresu od 10.1999r do 06.2007r., a nie jak wskazano w decyzji od 04.1999r do 06.2007r. Ponadto decyzja nie uwzględnia wpłaty na poczet zaległość wobec ZUS w kwocie 4.868,30 zł dokonanej dnia 12 listopada 2007r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę,- koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s. u. s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U.Nr 141 z 2003r., poz.1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy sytuacji Skarżącej pod kątem wystąpienia okoliczności świadczących o zaistnieniu całkowitej nieściągalności (art.28 ust.3 u.s.u.s.), jak również przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, mimo, iż ww. przepisy zostały wskazane w podstawie prawnej obu decyzji. Przedmiotem rozpoznania przez organy ZUS w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącej o umorzenie odsetek od należności z tytułu zaległych składek kwocie 29.492,00 zł. Zadłużenie powstało w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] 02.1989r do [...].06.2007r. Składki na ubezpieczenia społeczne Zobowiązana odprowadzała do ZUS od 01.02.1989r. do 30.09.1999r. W dniu [...] października 1999r. KRUS wydał decyzję o podleganiu od 01.10.1999r. przez E. R. ubezpieczeniu społecznemu rolników, która to decyzja została następnie uchylona decyzją z [...] maja 2005r., na podstawie której organ rentowy orzekł o nie podleganiu przez E. R. obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 01.10.1999r. Ww. decyzja stała się prawomocna, ponieważ Sąd Apelacyjny w L. wyrokiem z [...] listopada 2006r. oddalił apelację. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości ani ruchomości o znacznej wartości handlowej. Nie pracuje i nie posiada żadnych źródeł dochodu. Utrzymuje Ją mąż, jak również dwóch synów. Majątku męża organ nie może brać pod uwagę, ponieważ Sąd Rejonowy wyrokiem z [...] marca 2004r. zniósł wspólność majątkową małżeńską z dniem 30 lipca 1999r. Powyższe wskazuje - zdaniem Sądu - na brak majątku, z którego można egzekwować należności. A zatem twierdzenia organu, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należy uznać za nieuzasadnione i pozbawione logiki. Bezpodstawne jest również oparcie się na twierdzeniu, iż sytuacja majątkowa Skarżącej w miarę upływu czasu może ulec zmianie. Sąd wyjaśnia, iż badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organ obowiązany jest brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (jak już wyżej wspomniano) zabrakło. Ponadto Sąd wyjaśnia, że to na organie ciąży obowiązek podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a), niewystarczające są więc stwierdzenia organu, że Zobowiązana nie przedstawiła żadnych dowodów. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego i nie dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony skarżącej. Argumenty organu pozostały gołosłowne i nieprzekonywujące. W szczególności organ nie wyjaśnił stanu zdrowia Skarżącej, jak również kwestii pracy zarobkowej, tj. dlaczego Zobowiązana nie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy, czy w Jej wieku (48 lat) i z posiadanym zawodem są możliwości podjęcia zatrudnienia. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby dlaczego uznano, że wniosek Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, iż okoliczności sprawy winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ZUS. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądź odmowy umorzenia. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a, i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne. Na marginesie należy jeszcze wskazać, iż zarzuty Skarżącej dotyczące okresu, którego dotyczy zadłużenie wobec ZUS, nie mają znaczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ponieważ rozstrzygnięcie powyższej kwestii należy do kognicji sądu powszechnego. Nie ma również znaczenia, iż powstanie zaległości wobec ZUS spowodowane zostało decyzjami KRUS ( z [...] października 1999r., [...] marca 2004r., [...] maja 2005r), skoro Sąd Apelacyjny wyrokiem z [...] listopada 2006r. oddalił apelację, a tym samym decyzja z [...] maja 2005r. o nie podleganiu przez E.R. obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 01.10.1999r. stała się prawomocna. Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.