II OSK 1896/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 526/08 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. II OSK 1896/08 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 526/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej MWINB) z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdzić, że nie podlega ona wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.s.t. Warszawy (dalej PINB) na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie, umorzył postępowanie administracyjne. Na skutek odwołania Z. W., MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rozpoznając ponownie sprawę PINB decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] po raz wtóry umorzył postępowanie administracyjne i powołując ustalenia z wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 15 maja 2001 r., 11 września 2001 r. oraz 16 grudnia 2005 r. wskazał, że budynek mieszkalny realizowany na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wykonywany jest zgodnie z zatwierdzonym planem i projektem budowlanym. Organ wskazał również, że przez zabudowę jednorodzinną rozumieć należy budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego. Brak było też podstaw do przyjęcia aby prowadzone roboty zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia lub odbiegały od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, względnie mogły spowodować zagrożenie dla środowiska. W odwołaniu Z. W. podniósł, że pozwolenie na budowę odbiega od projektu budowlanego i stanu faktycznego oraz wskazał, że jako strona nie został dopuszczony do wizji lokalnej. MWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a podniesione w odwołaniu argumenty pozostawały bez wpływu na treść decyzji. Dodatkowo wskazał na protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2007 r. gdzie ustalono, że realizowany budynek jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do braku udziału strony w oględzinach organ wyjaśnił, że odwołujący się uczestniczył w tej czynności ale odmówił podpisania sporządzonego protokołu, co nie ma wpływu na skuteczność tego dokumentu. W skardze na tą decyzję Z. W. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 art. 78 § 1 i art. 29 § 2 k.p.a. wywodząc, że nie dopuszczono go do udziału w postępowaniu. Stwierdził też, że istnieją rozbieżności pomiędzy poszczególnymi protokołami, a także nie zbadano budowanego obiektu pod kątem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi MWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Dokonując analizy przesłanek decyzji o umorzeniu postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiła i dlatego organ powinien wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji stanowi uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie daje podstaw do umorzenia postępowania na podstawie 105 k.p.a., jeżeli strona zainteresowana jest merytorycznym rozstrzygnięciem, jak ma to miejsce w konkretnym przypadku. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko organów, że istniejąca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] nie może być kontrolowana przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże skarżący zarzuca inwestorom odstępstwa od projektu budowlanego powstałe w toku prac wskazując przy tym, w jakim zakresie winna nastąpić kontrola obiektu. Do tych zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Także wbrew stanowisku organu odmowa podpisania protokołu z oględzin, w których skarżący nie uczestniczył bez swojej winy była uzasadniona i tym samym protokół taki nie spełnia wymogów z art. 76 § 1 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnia więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a. W skardze kasacyjnej A. i Z. K. reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli powyższy wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 140 k.c. w zw. z art. 81 a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem WSA zastosował nieopisaną w uzasadnieniu normę prawa materialnego, z której wynikało bezwzględne prawo Z. W. do wstępu na nieruchomość A. i Z. K. wbrew ich woli, a ponieważ Z. W. zastosował się do sprzeciwu, Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia prawa chociaż zachowanie A. i Z. K. było w pełni uzasadnione wskazanymi przepisami prawa materialnego, - naruszenie art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 i 2, art. 84 ust. 1 i art. 84a Prawa budowlanego, gdyż WSA zastosował nieopisaną w uzasadnieniu normę prawa materialnego, wedle której zadaniem organów nadzoru budowlanego jest szczegółowe rozpoznanie wszystkich zawartych w donosach zarzutów, a nie prowadzenie kontroli prawidłowości prowadzonego procesu budowlanego w zakresie określonym przez wskazane wyżej przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., co stanowi również naruszenie tego przepisu; - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego /a contrario/ poprzez przyjęcie, że organy nie stwierdziły wskazanych w donosach uchybień i w miejsce umorzenia postępowania powinny wydać jakąś nieokreśloną decyzję merytoryczną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 68 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak w protokole oględzin podpisu osoby skutkuje, że protokół ten nie spełnia wymogów wskazanego przepisu, jak również, że protokół oględzin musi być bezwzględnie podpisany przez osoby, które w oględzinach nie brały udziału. - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., z uwagi na brak wskazań co do dalszego postępowania w szczególności co do decyzji merytorycznej, jaką winien wydać organ w przypadku gdy nie stwierdził opisanych w donosie uchybień, a także w jaki sposób i na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego powinien doprowadzić do wpuszczenia Z. W. na teren nieruchomości należących do inwestorów; również w uzasadnieniu nie zawarto wskazań w zakresie podstawy prawnej upoważniającej Z. W. do wstępu na nieruchomość inwestorów a także nie wyjaśniono w uzasadnieniu podstawy prawnej, wedle której Z. W. musiał mieć zapewniony wstęp na teren nieruchomości małżonków K.; nie podano też, jakie wymogi dokumentu urzędowego zostały określone w art. 68 § 1 k.p.a. i dlaczego nie zostały wypełnione przez organ, na czym polegało niezgodne z prawem działanie organu nadzoru budowlanego, któremu inwestor umożliwił przeprowadzenie kontroli odmawiając jedynie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wstępu na teren budowy, jakie zarzuty Z. W. nie zostały wyjaśnione przez organ, w szczególności które by nie zmierzały do kontroli pozwolenia na budowę i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy i dlaczego wobec braku podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego nie zachodziła podstawa do umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie przez WSA kontroli tylko do ostatniej decyzji z pominięciem szeregu poprzedniej decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w tym samym postępowaniu, a także rozszerzeniem przeprowadzonej przez WSA kontroli na zachowania inwestorów, którzy odmówili Z. W. wstępu na teren ich ruchomości w sytuacji gdy przedmiotem kontroli Sądu jest działalność organów administracji publicznej a nie korzystanie przez jedną ze stron z jej uprawnień. Wskazano też, że wbrew stanowisku WSA organ odniósł się do wszystkich okoliczności mających oparcie w protokołach. Ponadto Sąd nie odniósł się do podstawowych praw podmiotowych inwestorów co skutkuje zasadnością postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2001 sygn. I OSK 1281/06 /LEX 362061/ oraz z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1292/06 /LEX 357455/. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. W. wniósł o jej "odrzucenie w całości, z zasądzeniem ewentualnych kosztów postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego /a contrario/ stwierdzić należy, że zarzut ten jest usprawiedliwiony. Zgodzić należy się - co do zasady - ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że organ powinien wydać decyzję załatwiającą sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Niemniej jednak zapatrywanie to w realiach sprawy jest wadliwe. Jest tak dlatego, ponieważ postępowanie w sprawie zainicjowane zostało pismami Z. W. skierowanymi do organu nadzoru budowlanego, w których wskazywano na szereg odstępstw od pozwolenia na budowę przy realizacji obiektu budowlanego. Rozpoznając tak wyznaczoną sprawę organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek mieszkalny realizowany na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...], wykonywany jest zgodnie z zatwierdzonym planem i projektem budowlanym. W konsekwencji, wobec braku zarówno faktycznych, jak i prawnych podstaw do wydania merytorycznej decyzji, umorzyły postępowanie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, T.II ). Jeżeli natomiast nie został zrealizowany pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, to brak jest podstaw do pojęcia rozstrzygnięcia; w takim przypadku można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się z kolei, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). W świetle ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, inwestorzy nie odstąpili od warunków określonych w decyzji Burmistrza Gminy Wilanów zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tym samym nie zaistniał stan faktyczny odpowiadający generalnej normie, zobowiązującej organ do podjęcia decyzji merytorycznej. Zatem postępowanie w takim przypadku, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano też na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 68 § 2 kpa, jak również na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., z uwagi na brak wskazań co do dalszego postępowania w szczególności co do decyzji merytorycznej, jaką winien wydać organ w przypadku gdy nie stwierdził opisanych w donosie uchybień, a także w jaki sposób i na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego powinien doprowadzić do wpuszczenia Z. W. na teren nieruchomości należących do inwestorów. Jeśli chodzi o wymogi uzasadnienia to trafnie skarga kasacyjna podnosi, że uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom ustawowym. Dotyczy to w szczególności części odnoszącej się braku wytycznych co do dalszego postępowania. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA nie wskazał w sposób precyzyjny, w odniesieniu do których zarzutów formułowanych przez Z. W. organ nadzoru budowlanego nie zajął stanowiska, czym miał naruszyć art. 107 § 3 kpa. Także w uzasadnieniu nie wskazano protokołu (protokołów), które nie zostały przez skarżącego podpisane z tej przyczyny, że Z. W. nie został dopuszczony przez inwestorów do oględzin. Ma to istotne znaczenie, jeśli się weźmie pod uwagę oględziny przeprowadzone w trybie art. 136 kpa w postępowaniu odwoławczym. Otóż w świetle protokołu z dnia 27 lutego 2007r., Z. W. w czynnościach uczestniczył, jednakże odmówił podpisu protokołu, ponieważ nie zgadzał się z jego treścią. W takim przypadku brak podpisu tej strony nie świadczy o nieprawidłowości dokonanej czynności oględzin i nie skutkuje wadliwością sporządzonego protokołu. Wreszcie uchylając zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 105 kpa, WSA nie wskazał przepisów, na podstawie których organ winien podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Wymienione wyżej nieprawidłowości oznaczają, że uzasadnienie sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a. Natomiast nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że brak jest podstaw prawnych uprawniających stronę postępowania do udziału w oględzinach realizowanej inwestycji, przeprowadzonych w ramach czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego. Ogólną gwarancje w tym zakresie stanowi przepis art. 79 kpa stanowiący, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (...); ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu i może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z kolei w myśl przepisu art. 85 kpa, organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny (§ 1 ); jeśli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Nieudostępnienie zaś przedmiotu oględzin upoważnia organ do zastosowanie środka przymusu przewidzianego w art. 88 § 1 kpa. Wymienione przepisy stanowią realizację zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, w szczególności zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa) i dają podstawę do udziału wszystkim stronom między innymi w oględzinach. Także nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie przez WSA kontroli tylko do ostatniej decyzji z pominięciem szeregu wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w tym samym postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika, że poprzednie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie uchylane były przez organ odwoławczy. Dopiero decyzja PINB z dnia [...] września 2006r. utrzymana została w mocy decyzją zaskarżoną przez Z. W.. Wobec tego postawienie zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. z uwagi na pominięcie "szeregu wcześniejszych decyzji wydanych w tym postępowaniu", przy braku wskazania konkretnych decyzji, jest bezzasadne. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Z. W., WSA nie będąc związany jej granicami, a więc zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., skargę tę uwzględnił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Nie naruszył więc ostatnio wymienionego przepisu, skoro dokonał kontroli, aczkolwiek w wadliwy sposób, zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA, jako podstawę wyroku, wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. Z lektury uzasadnienia nie wynika jednak, aby dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazano, że wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a.). Uzasadnienie nie zawiera też jakichkolwiek rozważań na temat konkretnych przepisów prawa materialnego. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a. jest usprawiedliwiony. Natomiast w odniesieniu do przepisów prawa materialnego szczegółowo w skardze kasacyjnej wymienionych stwierdzić należy, że skoro WSA przepisów tych nie stosował, to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Dlatego też w pozostałym zakresie zarzut, mający swe oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jest nieusprawiedliwiony. Rozpoznając ponownie sprawę WSA dokona oceny zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu stanowiska, że brak odstępstw przy realizacji obiektu budowlanego od warunków wynikających z pozwolenia na budowę upoważnia organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 185 P.p.s.a.