II SA/Kr 230/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w Gminie K. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 3 w zakresie zdania: "w sytuacji orientacyjnego wyznaczenia tej strefy na rysunku planu, należy ją uściślić w toku sporządzania koncepcji zagospodarowania", ust. 4 pkt 1 i pkt 2, § 10 ust. 6 pkt 1 i pkt 2, § 10 ust. 8 pkt 1 i pkt 2, § 11 ust. 3, § 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2, § 13 ust. 2. II SA/Kr 230/08 UZASADNIENIE Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi K. w gminie K. W dniu [...] lutego 2008 r. uchwałę tę w części zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie Wojewoda. W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że za naruszające obowiązujący porządek prawny należy uznać ustalenia planu zawarte w: 1) § 7 ust. 2 pkt 1,2, § 10 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 6 pkt 1 i 2, ust.8 pkt 1 i 2, § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 tekstu uchwały w brzmieniu: "teren powinien być zagospodarowany na podstawie koncepcji obejmującej jego całość; realizacja może być prowadzona etapami" "jako obowiązkowy element koncepcji ( ... ), w części ukazującej zasady nawiązania do otoczenia, należy sporządzić studium krajobrazowe", oraz § 10 ust. 3 pkt 3 w zakresie zdania:" w sytuacji orientacyjnego wyznaczenia tej strefy na rysunku planu, należy ją uściślić w toku sporządzania koncepcji zagospodarowania", 2) § 2 ust. 4, zgodnie z którym koniecznym jest uzyskiwanie zgody zarządcy drogi na podziały działek usytuowanych bezpośrednio przy drogach ponad lokalnych powiatowych, wojewódzkich i krajowych oraz zasada obsługi komunikacyjnej tych działek, modernizacja, rozbudowa i przebudowa istniejących obiektów w liniach rozgraniczających dróg, o których mowa w pkt 1 planu oraz budowa nowych obiektów w odległości mniejszej nić określona w par. 16 ust.2 pkt. 5 oraz ust.3 i 4 pkt 4 uchwały jak też sytuowanie reklam widocznych z drogi, ze względu na bezpieczeństwo ruchu, 3) § 2 ust. 5, wedle którego w przypadkach szczególnych ustala się możliwość odstąpienia od wymagań przewidzianych planem (w § 6 i 8 ust. 2 pkt 6 i 7-9, oraz § 7 i § 9-15) w stosunku do architektonicznych form zabudowy na podstawie opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażonej na wniosek wójta gminy, 4) § 13 ust. 2, zgodnie z którym obiekty usytuowane na terenach określonych w § 6 do 12, mogą być realizowane, jeśli charakteryzują się wysokimi walorami estetycznymi, nie stwarzają dysharmonii z otaczającym krajobrazem; w przypadku obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzję podejmuje się po uzyskaniu opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, 5) § 5 ust. 2, zgodnie z którym" z uwagi na możliwość występowania na obszarze wsi innych obiektów o wartościach zabytkowych, decyzje dotyczące obiektów budowlanych powstałych przed 1945 r. podejmuje się po uzyskaniu przez gminę stanowiska organu właściwego ds. ochrony zabytków, 6) § 11 ust. 3 mówiący, iż zasady zabudowy i zagospodarowania dotyczące obiektu oznaczonego symbolem [...] (PN. "[...]" lub "[...]" ) objętego ochroną konserwatorską, będą określane indywidualnie, na podstawie uzgodnienia z organem właściwym. Kwestionowane zapisy Wojewoda uznał za naruszające obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również obecnie obowiązujący art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy w sposób enumeratywny wymieniają materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony skarżącej zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nieprzewidzianych przepisami prawa procedur i nakładających dodatkowe obowiązki jest nieprawidłowe z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i wykracza poza materię planu miejscowego określoną w przywołanych przepisach oraz wykracza poza kompetencje gminy, bowiem niezgodne z prawem jest stanowienie norm kompetencyjnych i proceduralnych w akcie prawa miejscowego i" powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone". Brak jest podstaw prawnych do nakładania dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej tego rodzaju regulacje mogą być wprowadzane jedynie mocą ustawy. W ustawie z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. Nr 162, poz. 1568) uregulowane są kompleksowo wszystkie procedury związane ochroną zabytków. Strona skarżąca nie kwestionuje, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jedną z form ochrony zbytków są formy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jednakże skoro z istoty swej plan stanowi konglomerat przepisów o charakterze materialnym, to również zapisy planów dotyczące ochrony zabytków winny posiadać taki charakter a kwestionowane zapisy mają charakter proceduralny. Wprowadzenie takich zapisów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) określono, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Wśród tych dokumentów brak jest wymaganych mocą kwestionowanych zapisów dokumentów tj. koncepcji lub studium krajobrazowego. Także inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie wymagają posiadania kwestionowanych dokumentów. Również w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. nr 19, poz. 115) szczegółowo zostały określone procedury związane z zajmowaniem pasa drogowego czy też kwestie uzyskiwania zgody zarządcy drogi na podejmowanie określonych działań. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami) jak również obecnie obowiązującym art. 17 pkt 7 lit. d cyt. powyżej ustawy właściwy zarządca drogi uzgadnia projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 19, poz. 115 z póżn. zm.) projekt planu powinien być uzgodniony z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zaś zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kwestionowane zaś przez stronę skarżącą regulacje wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo. Zarządca drogi uzgadnia bowiem sposób zagospodarowania terenów lub zmianę sposobu użytkowania na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, zdaniem strony skarżącej, nie znaleziono podstaw prawnych do zapisania w planie miejscowym wymogu dodatkowego uzgodnienia z zarządcą drogi w powyższym zakresie, który wykracza poza wymagania określone normą art. 35 ustawy o drogach publicznych, cyt. powyżej. Dodatkowo kwestionowane zapisy wprowadzają kolejne normy otwarte, które dopuszczają możliwość odstępstwa od ustaleń planu w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, bądź też wprowadzają wymóg posiadania przedmiotowej opinii jako koniecznej dla rozpoczęcia inwestycji. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinię o projekcie planu gminnej komisji organizacyjnej. Tym samym uprawnienia komisji urbanistycznej wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach. Jest to więc kolejny przykład procedury wprowadzonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, której nie przewidują obowiązujące przepisy. Także regulację odnoszące się do zabudowań objętych ochroną konserwatorską tzw. innych obiektów zabytkowych przewidują wprowadzenie kolejnych norm otwartych, które mogą prowadzić do odstąpienie od założeń planu, czego nie przewidują obowiązujące przepisy. Dodatkowo wspomniane regulacje używają pojęcia "obiektu o wartościach zabytkowych". Przywołana natomiast wyżej ustawa o ochronie zabytków opiece nad zabytkami nie zawiera w swojej treści definicji legalnej cytowanego pojęcia. Dlatego też na podstawie obowiązujących przepisów nie można stwierdzić jakie budynki mogłyby być zaliczone do obiektów o wartościach zabytkowych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że Wojewoda zakwestionował uchwałę uchwaloną i ogłoszoną aż przed 7 laty. Została ona podjęta pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jest ona z tą ustawą zgodna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyrazić zdziwienie, że Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy K. dopiero po 7 latach od daty jej podjęcia. Przepisy prawa nie wprowadzają wprawdzie żadnych terminów dla skargi organu nadzoru, ale też powinien on sobie zdawać sprawę z tego, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego powoduje bardzo daleko idące skutki prawne, a stwierdzenie jego nieważności nawet w części może te skutki niezwykle skomplikować. Sąd ocenia tego rodzaju działanie Wojewody jako mało odpowiedzialne, co oczywiście nie może ważyć przy ocenie zaskarżonego przez niego aktu. Zastrzeżenia Wojewody, przedstawione w skardze, są trafne. Należy stwierdzić, że plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, czyli aktem stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Akt tej rangi i tego rodzaju może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej, jaka zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Z tej jednak okoliczności nie wolno wyciągać wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany. Skoro ustawodawca wyposażył w kompetencję do uchwalenia planu radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Tymczasem część regulacji zakwestionowanych przez Wojewodę prowadzi właśnie do takich sytuacji: uzależnia stosowanie planu od późniejszego uzyskania zgody zarządcy drogi publicznej, od późniejszej opinii gminnej komisji d/s urbanistyki i architektury lub od stanowiska organu właściwego d/s ochrony zabytków, czy innego właściwego organu. Otwiera to normy, które powinny mieć charakter zamknięty, skoro są umieszczone w akcie o randze źródła prawa. Uzgodnienia takie, zgodnie z ustawą, mogą być dokonywane wyłącznie na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie należało stwierdzić, że wskazane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały, zawierające odesłanie do tego rodzaju przyszłych uzgodnień, są sprzeczne nie tylko z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i z 15 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje na zawartość planu, ale i z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznającymi plan miejscowy za akt prawa miejscowego. Ten jego status wyklucza możliwość zawierania w nim norm otwartych. Oprócz wskazanej wyżej wady, polegającej na uzależnieniu działań wynikających z planu miejscowego od przyszłych uzgodnień lub opinii, przepisy uchwały zakwestionowane przez Wojewodę wprowadzają także nieznane ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formy proceduralne, które mają być stosowane już w czasie wykonywania norm planu. Chodzi tu o wspomniane w skardze "studium krajobrazowe", a także o działania, które miałyby być "uściślane" w toku sporządzania koncepcji zagospodarowania. Plan miejscowy wprowadza tu normy pozostawiające nadmierną swobodę przyszłym wykonawcom planu, albo uzależnia ich działania od procedury nie mającej podstawy w obowiązującym prawie. Wadliwość tych przepisów polega więc w istocie na tym samym: niezgodnie ze statusem planu jako aktu prawa miejscowego pozwala się na zmianę jego norm poprzez różnego rodzaju czynności pozaprawne lub indywidualne lub też bez podstawy prawnej nakłada się indywidualne obowiązki. Wady, o jakich mowa, Wojewoda starannie wypunktował w swojej skardze wykazując trafnie sprzeczność niektórych elementów uchwały zarówno z poprzednią, jak i z nową ustawą. Wojewoda trafnie wskazał na przepisy ustaw prawa materialnego - ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, które wprowadzają określone regulacje co powoduje, że nie mogą być one modyfikowane i powtarzane w planie miejscowym. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że fragmenty zaskarżonej uchwały są niewątpliwie sprzeczne z prawem - i to zarówno z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł, jak w sentencji, na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).