V SA/Wa 2948/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska- Szary, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi P S P Z O Z w Z na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.; oddala skargę Przedmiotem skargi z 16 listopada 2007 r. wniesionej przez ... w Ż. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... października 2007 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr ... z dnia ... czerwca 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 14 lutego 2007 r. ... w Ż. dalej ( ... w Ż. ) zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazał, iż prowadził działalność w zakresie świadczenia usług medycznych w ramach oddziałów szpitalnych jak również poradnictwa ambulatoryjnego. Zła kondycja ekonomiczna była przyczyną przeprowadzenia restrukturyzacji organizacyjnej i finansowej Zakładu . Coraz niższe przychody z tytułu umów zawartych z ówczesną ... na świadczenie usług zdrowotnych oraz prowadzone egzekucje komornicze doprowadziły do powstania zatorów płatniczych, a w konsekwencji do braku zdolność do pokrywania zobowiązań w tym z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne. Podejmowane próby spłaty zobowiązań z uwagi na brak możliwości finansowych nie powiodły się. W związku z powyższym w dniu ... stycznia 2006 r. rada Powiatu Ż. podjęła uchwałę w sprawie likwidacji ...w Ż.. Likwidowany Zakład dzięki poręczeniu powiatu Ż. otrzymał kredyt na spłatę powstałych zobowiązań jednakże środki te wystarczyły na pokrycie 60 % zobowiązań Zakładu. Wnioskodawca wskazał, iż z tytułu zaległych składek w części finansowanej przez płatnika pozostało do spłaty z tytułu należności głównej ... zł oraz ... zł z tytułu odsetek, zaś łączne zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na dzień 31 stycznia 2007 r. wynosiło ... zł. Zaznaczył, iż zaległość ta dotyczy składek trzech podmiotów ... w L., ... w Ż. oraz utworzonego w wyniku ich połączenia ...Z w Ż.. Zakład zaznaczył, iż aktualnie nie posiada żadnych przychodów. Z dniem 31 stycznia zaprzestał świadczenia usług medycznych w ramach umowy z NFZ jak i poza nią, czego konsekwencja jest brak dotychczas otrzymywanych środków finansowych zarówno w ramach zawartego kontraktu jak 1 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 również z tytułu odpłatnych usług zdrowotnych. Wskazał, iż łączne zobowiązania jednostki stanowią kwotę ... zł z czego zobowiązania wymagalne wynoszą ... zł. Zakład podkreślił, iż brak możliwości finansowych oraz sytuacja prawno - ekonomiczna Powiatu nie pozwala na dalsze zaciąganie zobowiązań na pokrycie długu jednostki. Decyzją z dnia ... czerwca 2007 nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż . w Ż.zakończył działalność i jest w trakcie likwidacji. Termin czynności likwidacyjnych upłynie z dniem 31 grudnia 2010 r. Zakład zaznaczył, iż na podstawie Uchwały Rady Powiatu Ż. z dnia ... stycznia 2006 r. o przejęciu, po zakończeniu postępowania likwidacyjnego ... w Ż.należności i zobowiązania tego podmiotu staną się zobowiązaniami i należnościami powiatu. Organ uznał, iż umorzenie należności z tytułu składek byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z dnia ... lipca 2007r. ... w Ż. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 21 czerwca 2007 r. oraz o wydanie decyzji o umorzeniu w całości lub części zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał iż w jego sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, iż nastąpiło zaprzestanie działalności i brak jest przychodów. Skarżący nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności, zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ... wskazał, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z., VII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia ... kwietnia 2007 r. został wpisany do Krajowego Rejestru Dłużników Niewypłacalnych. Nie posiada w związku z tym majątku ani środków finansowych mogących zabezpieczyć jego zobowiązania, co potwierdził Komornik Sądowy Rewiru I w Ż.postanowieniem o umorzeniu postępowań egzekucyjnych wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Zdaniem zainteresowanego istnieje podstawa do umorzenia w części lub w całości powstałej zaległości w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący wniósł aby Prezes ZUS uwzględnił choć w części jego wniosek i umorzył odsetki, które wynoszą ... zł 2 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 Zaznaczył, iż w wyniku Uchwały Rady Powiatu jej należności i zobowiązania zostaną przeniesione na Powiat. Wskazał, iż sytuacja finansowa Powiatu nie pozwoli na spłatę tego zadłużenia , gdyż nie uzyskuje on dochodów własnych na takim poziomie, aby był w stanie spłacić w przyszłości przedmiotowe zadłużenie. Zaznaczył, iż powstałe zadłużenie nie jest skutkiem jej zawinionego działania , lecz skutkiem błędnych rozwiązań strukturalnych i finansowych służby zdrowia. Decyzją z dnia z ... października 2007 r. nr ... Prezes ZUS działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr ... z dnia ... czerwca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 31 stycznia 2007 r... w Ż. zaprzestał świadczenia usług medycznych w związku z czym nie posiada żadnych przychodów. Zakład nie posiada nieruchomości natomiast maszyny, urządzenia i aparaty ogólnego zastosowania oraz narzędzia, przyrządy ruchomości i wyposażenie według stanu na dzień 31 grudnia 2006 r. nie przedstawiają wartości netto. Jedynie środki transportu wykazują wartość netto w wysokości .. zł. Prezes Zakładu uznał, iż przesłanki umorzenia należności składkowych określone w art. 28 ust 2. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzą wobec .. w Ż.. Organ stwierdził, iż w okresie od wydania decyzji z dnia ... czerwca 2007 r. do dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności składkowych, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji ,gdyż ... w Ż. jest w trakcie likwidacji, której termin zakończenia upłynie z dniem 31 grudnia 2010 r. Po zakończeniu postępowania likwidacyjnego zobowiązania i należności Zakładu staną się zobowiązaniami powiatu. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. ... w Ż. złożył skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... października 2007 r. nr ... wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu z dnia ... czerwca 2007 r. W uzasadnieniu pisma skarżąca strona wskazała iż w jej sprawie zaistniał stan całkowitej nieściągalności z uwagi na fakt, iż nastąpiło zaprzestanie działalności i brak jest przychodów. Nie posiada majątku, z którego można egzekwować 3 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 należności, zaś w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ... zaznaczył, iż od dnia złożenia wniosku jego sytuacja ekonomiczna nie uległa poprawie. Wskazał, iż został wpisany do Krajowego Rejestru Dłużników Niewypłacalnych wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji, braku majątku, z którego mogłaby być prowadzona obecnie egzekucja. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż w wyniku Uchwały Rady Powiatu jego należności i zobowiązania staną się zobowiązaniami i należnościami Powiatu. Podkreślił, iż sytuacja finansowa Powiatu nie pozwoli na spłatę tego zadłużenia, gdyż nie uzyskuje on dochodów własnych na takim poziomie, aby był w stanie spłacić w przyszłości przedmiotowe zadłużenie. Skarżąca strona podniosła, iż okoliczności przez nią wskazane nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wskazania na uznaniowy charakter decyzji, wyjątkowości umorzenia oraz braku przesłanek do umorzenia jej należności, co narusza treść art. 107 k.p.a. Zainteresowany stwierdził, iż ocena stanu faktycznego sprawy została przeprowadzona w sposób dowolny i nie uwzględnia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 80 kpa. Zaznaczył, iż zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia zaległości, zaś organy w niniejszej sprawie stwierdzając brak przesłanek umorzenia należności nie mogły powoływać się na działanie w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej chybiony jest argument organu o konieczności uwzględnienia przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Natomiast przeciwstawianie interesu finansów ubezpieczeń społecznych interesom osoby zobowiązanej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zakład Opieki Zdrowotnej zaznaczył, iż przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują okoliczności w postaci stanu finansów ubezpieczeń społecznych jako przesłanki uwzględnianej przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia należności indywidualnego podmiotu. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art.7. art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do zarzutów skargi uznając je za bezzasadne. Wskazał, iż 4 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 skarga nie zawiera argumentów i dowodów nie podlegających ocenie w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Organ wskazując na treść art. 53 a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz.U. z 2007r. Nr 14, poz. 89 ) zaznaczył, iż Powiat Ż. jako organ założycielski ... w Ż. po zakończeniu likwidacji Zakładu stanie się odpowiedzialny za jego zobowiązania. Pismem z dnia 6 marca 2008 r. Likwidator ... w Ż. odniósł się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę wskazując, iż jest osobą prawną wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego. Zaznaczył, iż dopóki trwa postępowanie likwidacyjne ... w Ż. nie utracił osobowości prawnej i jako samodzielny podmiot prawa ma prawo do skorzystania z umorzenia zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na warunkach określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, iż następstwo prawne wynikające z treści art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 87 ) nie może dyskwalifikować prawa podmiotu do umorzenia mu zaległości. Zaznaczył, iż okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi nie zostały wzięte pod uwagę w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: ppsa, w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie 5 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez działającego w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Prezesa ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja ta została wydana z naruszeniem norm prawa stanowiących podstawę jej wydania. W ocenie Sądu, decyzja będąca przedmiotem skargi odpowiada prawu, ustalenia dokonane przez organ i oparte na nich wnioski są prawidłowe. Należy zatem stwierdzić, iż zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2007 r. Nr 11 ,poz.74) zwanej dalej ustawą, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 6 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu orzekającego tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone." Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie pomimo nieściągalności należności i zaprzestania prowadzenia działalności przez ... w likwidacji nie można uznać, że spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy ze względu na treść przepisu art.60 ust.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.jed. Dz. U. 2007 r. Nr 14,poz.89). Zgodnie z tym przepisem "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, lub odpowiednio publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, lub Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego", Zatem istnieje następca prawny, który przejmie zobowiązania zlikwidowanego ... Zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu oraz treścią Uchwały ... Rady Powiatu Ż. z dnia ... stycznia 2006 r. w sprawie likwidacji ... w Ż., zobowiązania ... w Ż. w likwidacji przejmie Powiat Ż.. Przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 7 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 ustawy stanowi, że jedną z przesłanek całkowitej nieściągalności jest zaprzestanie przez dłużnika prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności oraz braku następców prawnych. Przepis mówi o braku następców prawnych. Tak więc istnienie następcy prawnego wyklucza możliwość stwierdzenia wystąpienia całkowitej nieściągalności należności, a tym samym jest negatywną przesłanką do umorzenia zaległości składkowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez przeciwstawianie interesu finansów ubezpieczeń społecznych interesom podmiotu zobowiązanego. Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Należy wskazać, iż w art. 7 k.p.a. zawarty jest obowiązek wyważenia przez organ, przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek niewątpliwie interesem społecznym jest stan finansów ubezpieczeń społecznych, od którego to stanu zależą świadczenia wypłacane obywatelom przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Należy w tym miejscu wskazać, iż sformułowana w art. 7 Kpa zasada załatwiania spraw przy uwzględnieniu interesu społecznego nie stanowi samoistnej podstawy umorzenia należności wobec ZUS i nie prowadzi do umorzenia należności w sytuacjach nie przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych Wobec powyższego Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, iż wadliwie oceniona została przez organy sytuacja wnioskodawcy. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. 8 Sygn. akt VSA/Wa 2948/07 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. 9