II SA/Kr 1074/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skarg W. S., K. K. i L. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz K. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1074/05 UZASADNIENIE Na wniosek [....] Sp. z o.o. z dnia .......2003 r. toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, położonego w K. , przy ul......, na działkach nr nr ...........obr......... W ramach tego postępowania Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [....] uzgodnił pozytywnie w/w wniosek, obejmując uzgodnieniem również działki nr nr .....wskazując szereg warunków uzgodnienia w zakresie komunikacji i dostępu w/w działek do drogi publicznej. W uzasadnieniu Prezydent napisał, że ul. ..... stanowi drogę wewnętrzną w zarządzie Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. Na w/w postanowienie zażalenie złożyli m. in. W.S. , .......oraz K.K...... i L.J. .... W uzasadnieniach swoich zażaleń napisali oni, że w zebranych dowodach i materiałach oraz w załączonej analizie urbanistyczno-architektonicznej znajdują się błędne dane odnośnie możliwości dojazdu do planowanej inwestycji. Wcześniejszymi decyzjami wskazano możliwość doprowadzenia jedynej możliwej drogi dojazdowej do planowanej inwestycji przez wydzielenie 6-cio metrowego pasa służebnego na działce ..... wzdłuż wschodniej jej granicy od ulicy ....... Inwestor, czyli [....] Sp. z o.o. otrzymała aktem notarialnym taki pas od Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [....] Sp. z o.o. Służebność ta nie może być zrealizowana, ponieważ na tym pasie znajdują się dwa kaskadowo wybudowane mury oporowe oraz w odległości około 4-ech metrów od granicy działki krawędzi nie zrealizowanego budynku. Na określonym 6-cio metrowym pasie w obecnej chwili istnieje mur oporowy przy ogrodzeniu budynków przy ul...... wykonany po katastrofie budowlanej powstałej w trakcie prowadzenia budowy przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [....] Sp. z o.o. przy ul..... Za murem istnieje pas ziemi o szer. ok. 2 m i następny mur oporowy będący przedłużeniem fundamentu podziemnego garażu pod wybudowanym częściowo budynkiem, dla którego zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 26.11.2003 r. pozwolenie na budowę. NSA wykazał szereg uchybień merytorycznych i formalno-prawnych dokonanych w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w/w budynku. Poniżej drugiego muru oporowego w odległości ok. 2 m znajduje się krawędź budynku z klatkami wejściowymi. Jak łatwo wyliczyć, zamiast 6-cio metrowego pasa drogowego znajduje się teren z dwoma murami oporowymi o szerokości ok. 4 m (mierzony od krawędzi budynku do granicy ogrodzeń, zabudowy szeregowej przy ul.....). Ponadto teren, o którym mowa znajduje się na dwóch różnych wysokościach znacząco różniących się od siebie. Wskazano także, że już dwa lata temu .........Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie wyraził zgody na tą drogę. Ponadto nie można nazwać drogą tego "pasa", gdyż ma on szerokość ok. 2 m, czyli nie mieści się w żadnych kategoriach dróg dojazdowych. Dojazd do planowanej inwestycji należy przewidzieć od ul....... Realizacja w/w dojazdu wymaga uzyskania odrębnej decyzji WZiZT, o którą inwestor winien wystąpić przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę planowanego budynku". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [....] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium napisało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to następuje w trybie art. 106 KPA. Nie ulega kwestii, że przedmiotowe uzgodnienie następuje w oparciu o przepisy właściwe dla działania organu uzgadniającego, a więc w niniejszej sprawie - w oparciu o przepisy dotyczące dróg publicznych. W postanowieniu organ l instancji określił wymagania dotyczące komunikacji w zakresie swojej właściwości. Odnosząc się do zarzutów stron Kolegium wskazało jedynie, że postanowienie Zarządu Gospodarki Komunalnej nie daje inwestorowi prawa do wejścia na teren w nim opisany, a jedynie wskazuje na możliwości zapewnienia komunikacji z przedmiotowych działek, które to objęto wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skierował w dniu .......2005 r. W.S. , a w dniu ..... listopada 2005 r., po znacznie późniejszym doręczeniu postanowienia K.K. i L.J. W uzasadnieniu skarg zawali oni te same uwagi, które sformułowali we wcześniejszym zażaleniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W praktyce działania organów administracji publicznej ugruntowało się mniemanie, że postanowienia wydawane w trybie art. 106 k.p.a., do których należą postanowienia uzgadniające warunki zabudowy, mają charakter pomocniczy lub wpadkowy, gdyż i tak pełna konkretyzacja normy prawa materialnego ma nastąpić w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Jest to mniemanie błędne przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, co jest rzeczą najważniejszą, uzgodnienie innego organu stanowi zawsze merytoryczny element przyszłej decyzji administracyjnej i tam, gdzie uzgodnienie takie jest wiążące i obowiązkowe, można nawet mówić o "współdecydowaniu" organu uzgadniającego Materie rozstrzygnięte w postanowieniu uzgadniającym są już przesądzone i organ prowadzący postępowanie główne nie będzie do nich wracać, a przeciwnie: jest nimi związany. Po drugie, art. 106 k.p.a. wprowadza w tego rodzaju sprawach oddzielne postępowanie, kończące się wprawdzie postanowieniem, ale postanowieniem nietypowym - mającym charakter materialnoprawny. Postępowanie to, w którym organ administracyjny może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4) podlega wszelkim rygorom k.p.a., w tym zasadom ogólnym tego kodeksu. Nie ma żadnych powodów, żeby tego rodzaju postępowanie i zapadające w nim rozstrzygnięcie, traktować odrębnie i drugorzędnie. W zanalizowanej tu sprawie organy obu instancji popełniły powyższy błąd w sposób dość jaskrawy. Działający w l instancji Prezydent M. K. -jak wynika z akt sprawy - nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, formułując warunki uzgodnienia w zupełnym oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego i bez należytego uzasadnienia. Samorządowe Kolegium powtórzyło ten sam błąd, a nadto nie ustosunkowało się wcale do zastrzeżeń wyrażonych przez strony w ich zażaleniach. Jeżeli nawet organ l instancji nie zwrócił uwagi na specyficzne uwarunkowania dojazdu do działek będących przedmiotem uzgodnienia, w tym na istniejące mury oporowe i kaskadową konfiguracje terenu, to przecież strony opisały tenże stan faktyczny w swoich zażaleniach i należało ten stan zbadać. Organ odwoławczy w polskim systemie postępowania administracyjnego nie jest tylko organem kontrolnym, ale merytorycznym, też podlegającym podstawowym zasadom k.p.a. W rezultacie należy stwierdzić, że organy obu instancji rozpatrzyły sprawę w sposób wyraźnie powierzchowny, nie respektując zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego, (art. 77 § 1 k.p.a.), nie uzasadniając należycie swoich rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.), a nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie działało zgodnie z regułą art. 138 § 1 k.p.a., która wyznacza mu zadania merytoryczne. Sąd uznał zatem, że obydwa organy naruszyły normy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił oba postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd orzekł, że zaskarżony akt nie może być wykonywany, opierając się na art. 152 tejże ustawy i orzekł o kosztach na podstawie jej art. 200.