VII SA/Wa 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "W. [...]" Sp. j. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "W. [...]" Sp. j. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem wielostanowiskowym w kondygnacji podziemnej z ciągiem pieszo-jezdnym, placem manewrowym, miejscami postojowymi na działkach nr ewid. [...] położonych w W. przy ul. L., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Natomiast art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazując między innymi rodzaj zabudowy - budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wysokość 5 kondygnacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jej gzymsu lub attyki - 18,5 m. Organ podniósł, iż zgodnie z definicją zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) kondygnacja jest to pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz pozioma część budynku stanowiąca przestrzeń na urządzenia techniczne, mająca wysokość w świetle nie mniej niż 2, 0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Natomiast antresola jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym ją stropem pośrednim o powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z dokumentacji projektowej wynika, że zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym posiada pięć kondygnacji nadziemnych, przy czym w obrębie ostatniej kondygnacji zaprojektowano antresolę, oraz kondygnację podziemną - garaż wielostanowiskowy. Zgodnie, więc z w/w definicjami projektowany budynek jest budynkiem sześciokondygnacyjnym. Organ nadzoru zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, nie każde zaś naruszenie prawa ma charakter rażący. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, biorąc pod uwagę, że parking wielostanowiskowy zaprojektowano w kondygnacji podziemnej, a wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, iż w sprawie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru wskazując, iż obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił, jako rażące, stwierdził jednocześnie, iż nie można orzec, jak to uczynił Wojewoda [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., Prowadzące do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegające na niezbadaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy, tj. utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji, pomimo ustalenia, iż organ - Starosta W. dopuścił się rażącego naruszenia prawa zatwierdzając projekt budowlany niezgodny z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi dla inwestycji decyzją Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustaliła, bowiem: rodzaj zabudowy - budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wys. 5 kondygnacji, zaś zaskarżoną decyzją nr [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowy budynku 6-kondygnacyjnego i udzielił w oparciu o ten projekt pozwolenia na budowę inwestorowi "W. [...]" Sp. j. Zdaniem skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż projektowany budynek, którego dotyczy decyzja Starosty W. nr [...] jest budynkiem sześciokondygnacyjnym, a tym samym przyznał, że decyzja Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] jest sprzeczna ze znajdującą się w obiegu prawnym decyzją Burmistrza W. Nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Próba zaś umniejszenia, przez organ odwoławczy, poprzez wskazanie, iż wysokość projektowanego budynku mieszkalnego spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach i zabudowy terenu, naruszenia prawa, jest w ocenie skarżącej chybiona. W toku postępowania sądowego, złożone zostało do akt sprawy pismo procesowe strony postępowania "W. [...]" Sp. j. z dnia 12 maja 2008 r., przedstawiające stanowisko w sprawie. Zdaniem strony, z punktu widzenia formalnego doszło do naruszenia prawa - decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Ale sprzeczność ta ma charakter formalny, nie powoduje ona żadnych skutków gospodarczych lub społecznych. W ocenie inwestora, wycofanie z obrotu prawnego decyzji nie wpłynie na rzeczywistą wysokość budynku, który w tym zakresie, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ani na jego wygląd, spowoduje jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego i dokonania zmian w projekcie w zakresie zmniejszenia powierzchni antresoli, zgodnie z prawną jej definicją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). Ponadto sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, tj. w trybie nadzwyczajnym. Celem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym, także prowadzonym w trybie nieważnościowym, wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, organ uchybił wskazanym wyżej zasadom wydając zaskarżoną decyzję. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym rzeczą organu było ustalenie, czy przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, czy też doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ponadto zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], ustaliła warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - "budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne wys. 5" kondygnacji, "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jej gzymsu lub attyki - 18,5 m". W opisie znajdującym się w projekcie architektoniczno-budowlanym, będącym załącznikiem do zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje się stwierdzenie "obiekt będzie miał 5 kondygnacji mieszkalnych oraz antresolę, - jako drugi poziom lokali dwupoziomowych usytuowanych na dwóch ostatnich kondygnacjach nadziemnych oraz garaż podziemny". Zgodnie z przepisem § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2, 0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 19 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez antresole rozumie się "górną część kondygnacji lub pomieszczenia, znajdującą się nad przedzielającym ją stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona". Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, a nadto analizując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji stwierdzić należy, iż w rzeczywistości decyzja Starosty W. z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], zatwierdziła projekt budowlany budynku sześciokondygnacyjnego. Projekt nie zawierał poziomu antresoli, zgodnie, ze wskazaną wyżej definicją, a w sposób oczywisty przewidywał szóste piętro. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę zapadła w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu rzeczą organu było, zatem właściwe rozważenie, czy oczywiste naruszenie prawa, opisane wyżej należy zakwalifikować, jako rażące, zatem dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że rażące naruszenie prawa, określa się, jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Ponadto rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 19954r., sygn. akt III ARN 22/95), a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozstrzygając w zaskarżonej decyzji o tym, że naruszenie prawa stwierdzone w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie ma charakteru rażącego, nie wykazał, że taki pogląd jest zasadny ze względu na skutki społeczno- gospodarcze, jakie ona wywoła. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie, zatem zbadanie powyższej kwestii w szczególności przez pryzmat art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ewentualnych ograniczeń w zabudowie sąsiedniej działki. Organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).