II OSK 1453/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 48/08 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 29 stycznia 2003 r., nr V/44/2003 w przedmiocie § 3 ust. 2 statutu Miasta Zakopane 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 48/08 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z 29 stycznia 2003 r. nr V/44/2003 w przedmiocie § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestia ustanawiania herbów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31 poz. 130 z późn. zm.) oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Z treści przytoczonych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem gminy, a więc również zasad oraz warunków jego używania. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego jakoby treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. upoważniała radę gminy jedynie do ustanawiania herbu, a nie określania zasad jego używania. Zauważono, że uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Po drugie należy stwierdzić, że treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał, żeby rada gminy jedynie ustalała swój herb inaczej sformułowałby treść tego przepisu - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 383/06: "Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami. Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od c do i) wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie analizowanym w tym miejscu wywodu, pojęcie to ("sprawy") jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Trafnie podkreślono w skardze, że gdyby ustawodawca zamierzał zawęzić sens tego pojęcia, powinien był nadać inne brzmienie pierwszemu z ostatnio przywołanych przepisów, przewidując np., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nadawania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nadawania nazw dróg wewnętrznych". W konsekwencji uznano, że Rada Miasta Zakopane była uprawniona do określenia zasad oraz warunków używania herbu Miasta Zakopane, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu (kompetencja do ustanawiania). Jest to zresztą powszechna praktyka, gdyż wiele jednostek samorządu terytorialnego uregulowało w uchwałach zasady korzystania z ich herbów. Na marginesie należy wspomnieć, że również polski ustawodawca w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r., nr 235, poz. 2000 z późn. zm.) uregulował zasady korzystania z godła i barw narodowych. W przeciwieństwie jednak do art. 16 ust. 1 ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, ustawa o odznakach i mundurach nie zawiera zakazu wykorzystywania herbu dla celów komercyjnych. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do wniosku, iż herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste. Na takim stanowisku stanął Sąd Apelacyjny w Katowicach, który w wyroku z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt I ACa 1399/01 (OSA 2003/2/6) stwierdził, że "Więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c., zaś wykorzystanie go przez inną osobę - jako naruszenie tego dobra". Herbu rodzinnego nie można traktować inaczej niż herbu gminy, a więc nie można odmawiać mu statusu dobra osobistego. Również SN w wyroku z 7 marca 2003 r., I CKN 100/01 stwierdził, że znak symbolizujący osobę prawną (więc także herb) "jest nośnikiem jej tożsamości w zewnętrznym odbiorze i podobnie jak nazwa czy firma stanowi dobro osobiste osoby prawnej". Również skarżący stwierdził w skardze, że herb jest dobrem osobistym gminy. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że na podstawie art. 24 K.c. w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 K.c.) bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.), ustawę z 4 lutego 1994 r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze. zm.) oraz ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Nie podzielono argumentu Wojewody Małopolskiego jakoby ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego została przewidziana w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż jest to ochrona niewystarczająca. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie udziela się praw ochronnych na oznaczenia, jeżeli zawierają m.in. herby polskich województw, miast lub miejscowości, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu na używanie oznaczenia w obrocie. Jednak nie każde wykorzystanie herbu musi mieć charakter znaku towarowego. Po drugie, aby móc korzystać z ochrony prawnej przewidzianej w tym artykule jednostka samorządu terytorialnego musiałaby zarejestrować swój herb jako znak towarowy. Konieczność uzyskania zgody właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby procedury rejestracyjnej, nie wyklucza możliwości, że podmiot dobra osobistego, jakim jest herb, nie może ustanowić wymogów zgody w pozostałych przypadkach. Podniesiono też wewnętrzną sprzeczność argumentów podniesionych w skardze. Skarżący z jednej strony nie kwestionuje prawa Gminy do wypowiadania się w przedmiocie okoliczności i reguł używania herbu w drodze umowy cywilnoprawnej, a z drugiej strony mówi o wydawaniu decyzji administracyjnych. Zgoda Burmistrza Zakopanego na używanie herbu jest oświadczeniem woli gminy-osoby prawnej prawa cywilnego, a nie decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie jest konieczna podstawa materialnoprawna do jej wydania. Wojewoda Małopolski zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisu art. 40 u.s.g. poprzez jego nieuwzględnienie i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, a to poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do wprowadzenia do statutu gminy delegacji do podjęcia uchwały w sprawie zasad i warunków używania herbu gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego, 2) naruszenie art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2007 r. na uchwałę Rady Miasta Zakopane w sprawie zasad używania herbu Gminy Zakopane, w sytuacji gdy jest ona uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował przywołany przepis i przyjmując, że Radzie Miasta przysługuje jej kompetencja do określenia zasad i warunków używania herbu, a zgodę na używanie herbu wyraża Burmistrz Miasta. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane z 25 października 2007 r. w sprawie zasad używania herbu Gminy Zakopane, 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. W uzasadnieniu podniesiono, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do tego, iż do Statutu Miasta Zakopane Rada Miasta wprowadziła bez żadnej podstawy prawnej zapis zawierający delegację do określenia przez Radę zasad oraz warunków używania herbu Miasta Zakopane, na którego używanie zgodę wyrażać będzie Burmistrz. Normy przyznające organowi stanowiącemu gminy kompetencję do uchwalenia statutu gminy wyraźnie precyzują przedmiot i zakres regulacji statutowej. Miarodajne we wspomnianej materii normy ujęte zostały w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza w jej art. 3 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 22 i art. 23 ust. 2 przywołanych notabene jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Stosownie do ich brzmienia statut gminy kształtuje ustrój wewnętrzny oraz tryb pracy organów tej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem ustawodawca przyjął dopuszczalność uregulowania w drodze statutu tylko spraw związanych z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, organizacją wewnętrzną czy też trybem pracy jej organów. Nie zaliczył natomiast do materii statutowej kwestii zasad i warunków używania herbu, jak to uczyniła Gmina Zakopane. Bezspornym jest także, iż zasady i warunki używania herbu nie należą do żadnej z wyżej przywołanych kategorii spraw objętych regulacją gminnych aktów strukturalno - organizacyjnych. Konglomerat norm tworzących podstawy prawne dla organów stanowiących gminy do przyjęcia statutu nie zawiera upoważnienia do określenia przez radę gminy zasad używania herbu gminy. Tym samym umieszczając tego typu materię w Statucie Miasta Zakopane Rada Miasta wykroczyła poza granice przyznanego jej upoważnienia ustawowego prawa powszechnie obowiązującego. Nawet jednak, gdyby dopuścić możliwość umieszczenia w statucie gminy regulacji w przedmiocie zasad używania herbu, to należałoby owe zasady i warunki używania herbu gminy w tym statucie sformułować. Tymczasem kwestionowany Statut Miasta Zakopane takiego uregulowania nie zawiera, ogranicza się on bowiem jedynie do ustalenia delegacji do jego unormowania w innym akcie prawnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Wprowadzenie do statutu takiej, jak przedmiotowa delegacji pozostaje w rażącej sprzeczności z normami obowiązującego prawa. Jest tak dlatego, iż stanowienie aktów prawa miejscowego - a takie właśnie charakter miałaby uchwała w sprawie zasad używania herbu, do której wydania delegację zawiera § 3 ust. 2 rzeczonego Statutu Miasta Zakopane (z uwagi na jej charakter normatywny, generalność i abstrakcyjność zawartych w niej norm prawnych oraz fakt, iż jej adresatami będą podmioty zewnętrzne wobec Gminy) - poddane jest reglamentacji prawnej. Według art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji przepisy gminne, należące do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiane są przez te organy na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podobną regulację zawiera w rozdziale 4 ustawa o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, iż żaden akt prawa miejscowego, stanowiony m.in. przez organ gminy nie jest stanowiony samoistnie. Akty tego typu zawsze "bowiem wymagają podstawy ustawowej, o czym ustawodawca expressis verbis przesądził w art. 40 ust. 1-3 u.s.g. W rezultacie niedopuszczalnym jest wyprowadzanie materialnoprawnych podstaw działania organów gminy wyłącznie z aktów prawa miejscowego z pominięciem innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Mając na względzie opisane powyżej uwarunkowania prawne wydawania aktów prawa miejscowego, wskazano na wadliwość skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd I instancji, nie odnosząc się zupełnie do wyżej opisanej problematyki, naruszył przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności zaś art. 40 ostatnio wskazanej ustawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy (...). Przywołany powyżej przepis przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję wyłącznie do ustanowienia herbu gminy. Nie daje on natomiast Radzie Miasta uprawnień do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach związanych z herbem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając kwestionowany wyrok z 19 maja 2008 r. oparł się jedynie na wykładni literalnej cytowanego art. 18 ust. 2 pkt 13. Sąd stwierdził, iż skoro uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznaczeniach i mundurach, a konkretnie z art. 3 tej ustawy to ustawodawca nie miał powodu, by ponownie przyznawać gminie takie samo uprawnienie w innej ustawie. Dodatkowo Sąd zaznaczył, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 wymienia uchwałę "w sprawach" herbu, a nie - uchwałę o jego ustanowieniu. Dla potwierdzenia prawdziwości tej konstatacji Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 grudnia 2006 r., w którym została przeprowadzona językowa analiza porównawcza pojęć "sprawa" i "zasady", użytych przez prawodawcę w pkt 9 i 13 rzeczonego art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy. Z analizy tej Sąd wyprowadził wniosek, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem szerszym, bowiem mieści się w nim także "określanie zasad". Co zaś za tym idzie uwzględniając racjonalność ustawodawcy brak jest jakichkolwiek przeszkód do nadawania tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym identycznego znaczenia. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 zostało użyte identyczne jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach należy nadać mu to samo znaczenie. Przy zastosowaniu takiego sposobu wykładni językowej art. 18 ust. 2 pkt 13 prawdopodobnie można byłoby próbować bronić kwestionowanego orzeczenia. Tym niemniej posłużenie się jedynie tą metodą odczytywania znaczenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie pozwala na zdekodowanie znaczenia norm prawnych w nim zawartych. Z tego więc względu dokonując analizy przywołanego przepisu koniecznym pozostaje zastosowanie reguł wykładni systemowej przy pomocniczym jedynie wykorzystaniu wykładni gramatycznej. Na gruncie polskiego sytemu prawa przyjmuje się, iż do wydania aktu prawa miejscowego - a taki charakter z istoty swojej posiada regulacja dotycząca zasad (warunków) używania herbu. Za akt prawa miejscowego uznała przedmiotową uchwałę także Rada Miasta Zakopane wprowadzając w § 8 uchwały właściwy dla tego typu aktów prawnych zapis stanowiący o wejściu w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Tymczasem nie można stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin i na przepisy kompetencyjne. Poszukując podstawy prawnej do przyjęcia regulacji o treści kwestionowanej przez skarżącego, dopatrzyć można się w obowiązującym porządku prawnym jedynie ogólnej normy zadaniowej zawartej w art. 7 u.s.g. oraz ogólnych norm kompetencyjnych ujętych w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 tej samej ustawy. Brak jest zaś wyraźnej ustawowej podstawy prawnej dla rady gminy, która określałaby warunki do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiotowej materii. W doktrynie podkreśla się, iż art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym "nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których można wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela". (P. Dobosz: Zakres działania i zadania gminy, (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 81). Realizacja zadań własnych gminy wskazanych w art. 7 wymaga upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych. W ocenie strony skarżącej podjęcie kwestionowanej uchwały byłoby dopuszczalne tylko w przypadku zamieszczenia w ustawie szczególnej stosownej delegacji prawodawczej dla rady gminy. Zatem w sytuacji jej braku uznać należy, iż ustalenie przez Radę Miasta Zakopane zasad używania herbu gminy nastąpiło z przekroczeniem kompetencji Rady Miasta przyznanych jej przez ustawodawcę. Gdyby dostateczną podstawę prawną do ustalania zasad używania herbu, tworzyły norma o zadaniach i ogólna norma kompetencyjna, to wystarczający byłby przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. wprowadzający domniemanie kompetencji organu stanowiącego gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem prawodawca w ust. 2 art. 18 u.s.g. zakreślił sferę spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Ustalając zakres wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy ustawodawca posłużył się dwoma nietożsamymi zwrotami prawnymi, tj. terminami "sprawa" i "zasady". Niewątpliwie pojęciowy zakres wyrazu "sprawa" jest znacznie szerszy od zakresu zwrotu "zasady", co wynika nie tylko z językowej definicji tych pojęć, lecz również z porównania ich znaczenia na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b u.s.g. Zresztą, podobnej analizy dokonuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, z tą tylko istotną różnicą, iż opartą na tej analizie wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 Sąd przeprowadził li tylko przy uwzględnieniu zasad gramatycznych, co doprowadziło Sąd do wadliwych wniosków prawnych. Konkluzja wynikająca z prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej wzmiankowanego art. 18 ust. 2 pkt 13, powiązanej z użyciem reguł wykładni językowej sprowadza się to stwierdzenia, iż tylko ten przepis prawa, który przewiduje podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej "zasad", a więc określa właściwy podmiot, konkretyzuje przedmiot unormowania i jego formę prawną może stanowić szczegółową normę materialnoprawną uprawniającą do wydania aktu prawa miejscowego. A contrario podstawy takiej nie stanowi przepis przyznający danemu organowi ogólną kompetencję do podejmowania uchwał "w sprawach". Wobec powyższego niedopuszczalne jest oparcie uchwały określającej zasady używania herbu, która z uwagi na swoje cechy stanowi akt prawa miejscowego wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który udziela radzie gminy upoważnienia ogólnego do wydawania uchwał w sprawach herbu gminy. W aktualnym porządku prawnym brak jest takiej szczególnej (szczegółowej) normy, która uprawniałaby Radę Miasta do podjęcia kwestionowanej uchwały. Mając na uwadze brak wyraźnej normy szczegółowej upoważniającej radę gminy do określania zasad i warunków używania herbu należy uznać, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony był jedynie do ustanowienia herbu gminy, nie zaś zasad jego używania. Działając bez podstawy prawnej Rada Miasta Zakopane naruszyła także konstytucyjną zasadę legalności wyrażoną w art. 7 Ustawy Zasadniczej. Zasada ta zobowiązuje ograny władzy publicznej, do działania na podstawie i w granicach prawa. Rada Miasta Zakopane podejmując przedmiotową uchwałę w zaskarżonym zakresie naruszyła rzeczony przepis Konstytucji RP, jako że działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji. Niezależnie od powyższego kwestionowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjny nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa także dlatego, że dokonano błędnej oceny zakresu ochrony herbu jednostki samorządu terytorialnego jako znaku towarowego. Wadliwość ta polega na przyjęciu przez Sąd, iż ochrona ta uregulowana w art. 131 ust. 2 Prawa własności przemysłowej jest niewystarczająca, a co za tym idzie istnieje możliwość ustanowienia w drodze czynności prawa cywilnego wymogów zgody w pozostałych przypadkach. Należy rozróżnić ochronę herbu jako dobra osobistego oraz ochronę ustanowioną przez prawodawcę dla herbu posiadającego charakter znaku towarowego. W ostatnio wskazanym przypadku system ochrony herbu oraz sposób udzielania zezwolenia na jego używanie w obrocie zostały całościowo i w sposób kompletny przez ustawodawcę unormowane na gruncie przepisów ustawy Prawo własności przemysłowej. System ten nie dopuszcza możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji czy też uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej Gminy. Zatem określenie przez Radę Miasta Zakopane warunków formułowania zgody na używanie herbu nastąpiło bez upoważnienia prawnego. Co zaś się tyczy ochrony cywilnoprawnej, to także uznać ją należy za kompletnie uregulowaną normami prawa cywilnego i procedury cywilnej, które nie przewidują dalszej regulacji przedmiotowych kwestii za pomocą norm prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Burmistrz Miasta Zakopane podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 40 u.s.g. ma usprawiedliwione podstawy. Przepis ten określa uprawnienia prawodawcze gminy, stanowiąc: 1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. 2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. 3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mają m.in. prawo stanowienia przepisów normujących wewnętrzny ustrój gminy, przede wszystkim w drodze statutu. Tymczasem w § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane określono zasady i warunki używania herbu Miasta Zakopane. Nie ulega więc wątpliwości, że kwestionowany przepis w swojej regulacji wyszedł poza granicę upoważnienia ustawowego, ponieważ dotyczy sprawy, która nie jest związana z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, ani też z organizacją wewnętrzną czy trybem pracy jej organów. Tym samym należało uznać go za sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.