VII SA/Wa 367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów. skargę oddala VII SA/Wa 367/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego wiaduktu nad linią kolejową nr [...] T.-M. w km [...] na szlaku K.-S., na działce nr [...] w ciągu drogi leśnej nr [...], zlokalizowanej na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] (nr oddziału [...]), nakazał Nadleśnictwu w K. przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2007 r. dokumentów w postaci: - ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu, zawierającej orzeczenie odnoszące się do istniejącego stanu technicznego konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz określenie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wiaduktu do odpowiedniego stanu technicznego, a także określenie wykonania doraźnych robót budowlanych, umożliwiających jego bezpieczne użytkowanie, - protokołu z okresowej kontroli 5-cioletniej, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu budowlanego, jego estetyki wraz z otoczeniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 17 maja 2006r. stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu, mogący stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa, życia i mienia, co uzasadnia zastosowanie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, zarządcą ww. obiektu jest Nadleśnictwo w K. jako zarządca drogi leśnej, w ciągu której jest usytuowany. Organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Nadmienił również, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do zarządów kolei należy konserwacja dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, a więc w niniejszej sprawie obowiązek ten dotyczy Nadleśnictwa K. Od powyższej decyzji złożyło odwołanie Nadleśnictwo K., zarzucając naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zakwestionowano twierdzenie organu pierwszej instancji, iż Nadleśnictwo K. jest zarządcą wiaduktu jako zarządca drogi leśnej nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, w ciągu której położony jest wiadukt. Wskazano, że wiadukt nie znajduje się w ewidencji środków trwałych odwołującego się i nie został mu przekazany w zarząd. Zarzucono, iż w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że wiadukt położony jest na gruncie stanowiącym własność P. S.A., co stwierdza organ w uzasadnieniu decyzji, wskazując ponadto, iż konserwacja dolnej części wiaduktu należy do P., na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Odwołujący się stwierdził, że nie posiada żadnego prawa do terenu, na którym wybudowano wiadukt, ani tym terenem nie zarządza oraz brak jest stosunku prawnego, który mógłby stanowić podstawę prawną dla sprawowania przez Nadleśnictwo K. zarządu nad wiaduktem. Wskazał także, iż obiekt ten jest praktycznie nieprzejezdny i nie jest wykorzystywany do działalności leśnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa K., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, dotyczące konieczności wydania - na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego - nakazu przeprowadzenia kontroli pięcioletniej wiaduktu oraz wykonania ekspertyzy stanu technicznego obiektu, a także wskazał, że adresatem obowiązków określonych w ww. przepisie może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji, z uwagi na zlokalizowanie wiaduktu w ciągu drogi leśnej nr [...], zarząd nad ww. wiaduktem sprawuje zarządca drogi leśnej, tj. Nadleśnictwo K., zatem nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji skierowano do prawidłowego adresata. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował natomiast określenie w decyzji terminu wykonania obowiązku, gdyż nie znajduje ono oparcia w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutu nienałożenia obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji również na P. S.A. organ wyjaśnił, że treść art. 28 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie rozstrzyga kwestii podmiotu uprawnionego do sprawowania zarządu wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Nadleśnictwo K., zwracając się o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136 k.p.a., art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), pkt 7 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), art. 8 ust. 2 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W skardze zarzucono, że organ drugiej instancji nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania. Za błędne uznano założenie, iż wiadukt usytuowany jest w ciągu drogi leśnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] i [...]. Skarżący wskazał, że działka gruntu nr [...] i [...] stanowi w całości las, co wynika z wypisu z rejestru gruntów, a zatem brak jest podstaw do oznaczenia ww. działek lub ich części jako drogi. Ponadto zarzucono organowi bezpodstawne przyjęcie, iż skoro grunt graniczący z wiaduktem jest w zarządzie skarżącego, to w jego zarządzie pozostaje również wiadukt. Podniesiono, że została pominięta okoliczność zlokalizowania obiektu na działce nr [...] pozostającej w zarządzie P. Wskazano także, iż skarżący nie korzysta z przedmiotowego wiaduktu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) i ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r. (Dz. U. z 2005r. nr 45, poz.435 ze zm.) prawidłowości ustalenia zarządcy wiaduktu nad linią kolejową nr [...] T.-M. na szlaku K.-S. na działce [...] w ciągu drogi leśnej nr [...] zlokalizowanej na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] i tym samym nałożenia na właściwy podmiot obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego w/w wiaduktu oraz protokołu z okresowej 5-letniej kontroli dotyczącej stanu technicznego i przydatności do użytkowania tego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny sprawy był przedmiotem ustaleń dokonanych przez organ I instancji w toku oględzin z dnia 17 maja 2006r., po których stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa, życia i mienia (brak barier ochronnych na krawędziach wiaduktu, mocno spękane parapety z częściowymi ubytkami, zarysowane ściany oporowe przy podporach, znaczne ubytki cegły na powierzchniach bocznych oraz w górnej części wiaduktu /pod parapetami/ na całej rozpiętości, brak odwodnienia powierzchniowego nawierzchni jezdni). Okoliczności faktyczne uzasadniały zastosowanie przez organy administracji art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenia: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zły stan techniczny wiaduktu dokumentują również fotografie zamieszczone w aktach wykonane przez pracowników Nadleśnictwa K. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w ilości wystarczającej do poczynienia przez Sąd koniecznych ustaleń podmiotowych. Aktualnie istnieje problem - przedstawiony przez skarżącego - oceny prawidłowości tych ustaleń, w kontekście nałożonych na Nadleśnictwo K. określonych obowiązków. Który z podmiotów jest odpowiedzialny za utrzymanie przedmiotowego wiaduktu we właściwym stanie technicznym (P., Nadleśnictwo K. czy Gmina R.), żaden z tych podmiotów nie potwierdza, iż przedmiotowy wiadukt jest jego własnością lub jest w jego zarządzie, a jednocześnie żaden z tych podmiotów nie kwestionuje faktu nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu. Ze zgromadzonych przez organy dokumentów (nadesłanych przez P., Nadleśnictwo K. i Gminę R.) oraz na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o lasach, skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy wiadukt na szlaku K.-S. znajduje w zarządzie Nadleśnictwa K., gdyż leży on w ciągu drogi leśnej nr [...], do której dochodzą również drogi leśne nr [...], [...] i [...] zlokalizowane na działkach ew. [...] i [...] należących do zarządu Nadleśnictwa K. Stosownie do art. 4 ustawy o drogach publicznych droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, co oznacza, że utrzymanie budowli inżynierskiej leżącej w ciągu drogi należy do właściciela, zarządcy drogi. Do wiaduktu dochodzą, czego nie kwestionuje skarżący - drogi leśne nr [...], [...] i [...], które w świetle w/w ustawy uznać za drogi wewnętrzne. A zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym są one zlokalizowane. W związku z tym, należy uznać, iż leżący w ciągu drogi wewnętrznej obiekt inżynierski (wiadukt) należy uznać za część tej drogi, co oznacza że podmiotem odpowiedzialnym za jego utrzymanie jest właściciel, zarządca tej drogi co przy drogach wewnętrznych oznacza właściciela, zarządcę gruntu na której taka droga się znajduje. Sąd zwraca uwagę na fakt, iż organ I instancji nałożył na skarżącego w decyzji termin wykonania przedmiotowych obowiązków, który nie znajduje potwierdzenia w treści art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż obowiązki te podlegają wykonaniu z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Dlatego słusznie organ II instancji wyeliminował tę część rozstrzygnięcia z decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi Nadleśnictwa K., jakoby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę wbrew swej właściwości to nie znajduje to uzasadnienia w świetle przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 127 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie od decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego służy odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia tj. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolejny zarzut skarżącego, że wiadukt jest nie przejezdny, w praktyce w ogóle niewykorzystywany i niepotrzebny Nadleśnictwu do prowadzenia gospodarki leśnej, to nadmienić trzeba, iż fakt ten nie ma wpływu na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie tego obiektu. Poza tym, z załączonych do akt administracyjnych zdjęć wynika, że wiadukt jest użytkowany o czym świadczą ślady kolein wyjeżdżonych przez pojazdy mechaniczne. Nadleśnictwo K. w treści skargi formułowało również zarzut, iż nałożenie przedmiotowych obowiązków w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych powinno być skierowane do P., gdyż wiadukt zlokalizowany jest na gruncie pozostającym w zarządzie P. Nie jest to zarzut trafny, bo wprawdzie zgodnie z w/w przepisem konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi należy do zarządów kolei, to jednak treść tego unormowania nie rozstrzyga kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionego do sprawowania zarządu wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową. Również brak aktu przekazania Nadleśnictwu K. przedmiotowego wiaduktu w zarząd, o czym wspomina skarżący, nie wyklucza możliwości nałożenia obowiązków na Nadleśnictwo. Wynika to, z faktu władania gruntami w imieniu Skarbu Państwa przez Nadleśnictwo K., a przepisy ustawy o drogach i ustawy o lasach, pozwalają na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za odpowiedni stan techniczny tego obiektu. Sąd bierze pod uwagę fakt, że organy obu instancji nakładając - na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - na Nadleśnictwo K. przedmiotowe obowiązki kierowały się przede wszystkim zapewnieniem bezpieczeństwa użytkowania wiaduktu w chwili obecnej, jak również dla przyszłych jego użytkowników. Przyszłe prace remontowe wykonywane przy wiadukcie ze względu na charakter tego obiektu posadowionego nad torami, będą odznaczać się techniczną specyfiką robót naprawczych i koniecznością uwzględnienia szczególnego położenia tego obiektu. Z tych wszystkich względów wobec nie stwierdzenia aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa - orzekł jak w sentencji.