II OSK 1454/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 49/08 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r., nr XVI/183/2007 w przedmiocie zasad używania herbu Gminy Zakopane oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 49/08 oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z 25 października 2007 r. nr XVI/183/2007 w przedmiocie używania herbu Gminu Zakopane. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że kwestia ustanawiania herbów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31 poz. 130 z późn. zm.) oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.s.g. W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Z treści przytoczonych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem gminy, a więc również zasad oraz warunków jego używania. Zauważono, że uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Po drugie, stwierdzono, że art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał, żeby rada gminy jedynie ustalała swój herb inaczej sformułowałby treść tego przepisu - por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 383/06: "Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami. Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję Sygn. akt II OSK 1454/08 rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta. Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od c do i) wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie analizowanym w tym miejscu wywodu, pojęcie to ("sprawy") jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Gdyby ustawodawca zamierzał zawęzić sens tego pojęcia, powinien był nadać inne brzmienie pierwszemu z ostatnio przywołanych przepisów, przewidując np., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nadawania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nadawania nazw dróg wewnętrznych". W konsekwencji uznano, że Rada Miasta Zakopane była uprawniona do określenia zasad oraz warunków używania herbu Miasta Zakopane, gdyż jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania ustanowionego herbu (kompetencja do ustanawiania). Jest to zresztą powszechna praktyka, gdyż wiele jednostek samorządu terytorialnego uregulowało w uchwałach zasady korzystania z ich herbów. Wspomniano, że również polski ustawodawca w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r., nr 235, poz. 2000 z późn. zm.) uregulował zasady korzystania z godła i barw narodowych. W przeciwieństwie jednak do art. 16 ust. 1 ustawy o godle ..., ustawa o odznakach i mundurach nie zawiera zakazu wykorzystywania herbu dla celów komercyjnych. Rada Miasta Zakopane błędnie powołała § 3 ust. 2 Statutu Miasta Zakopane jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Jako podstawę prawną należało podać art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Powołanie Statutu Miasta jako podstawy prawnej jest Sygn. akt II OSK 1454/08 wprawdzie wadliwe, ale nie rozstrzygające w sprawie. W Statucie znajduje się bowiem odesłanie do zaskarżonej uchwały, a nie upoważnienie do jej wydania. Herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste. Na takim stanowisku stanął Sąd Apelacyjny w Katowicach, który w wyroku z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt I ACa 1399/01 (OSA 2003/2/6) stwierdził, że "Więź emocjonalna, jaka może łączyć osobę fizyczną z herbem, stanowiącym własność jej rodziny, uzasadnia zakwalifikowanie herbu jako dobra osobistego w rozumieniu art. 23 k.c, zaś wykorzystanie go przez inną osobę -jako naruszenie tego dobra". Herbu rodzinnego nie można traktować inaczej niż herbu gminy, a więc nie można odmawiać mu statusu dobra osobistego. Również SN w wyroku z 7 marca 2003 r., I CKN 100/01 stwierdził, że znak symbolizujący osobę prawną (więc także herb) "jest nośnikiem jej tożsamości w zewnętrznym odbiorze i podobnie jak nazwa czy firma stanowi dobro osobiste osoby prawnej". Również skarżący stwierdził w skardze, że herb jest dobrem osobistym gminy. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że na podstawie art. 24 K.c. w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 K.c.) bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.), ustawę z 4 lutego 1994 r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze. zm.) oraz ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Nie podzielono argumentu Wojewody Małopolskiego jakoby ochrona herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego została przewidziana w art. 131 ust. 2 ustawy Prawo własności przemysłowej. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż jest to ochrona niewystarczająca. Zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie udziela się praw ochronnych na oznaczenia, jeżeli zawierają m.in. herby polskich województw, miast lub miejscowości, jeżeli zgłaszający nie wykaże się uprawnieniem, w szczególności zezwoleniem właściwego organu na używanie oznaczenia w obrocie. Jednak nie każde wykorzystanie herbu musi mieć charakter znaku towarowego. Po drugie, aby móc korzystać z ochrony prawnej przewidzianej w tym artykule jednostka samorządu terytorialnego musiałaby zarejestrować swój herb jako znak towarowy. Konieczność uzyskania zgody właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego na potrzeby procedury rejestracyjnej, nie wyklucza możliwości, że podmiot dobra osobistego, jakim jest herb, nie może ustanowić wymogów zgody w pozostałych przypadkach. Sygn. akt II OSK 1454/08 Wojewoda Małopolski zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię, a to poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do podjęcia uchwały w sprawie zasad i warunków używania herbu gminy mającej charakter aktu prawa miejscowego, 2) naruszenie art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2007 r. na uchwałę Rady Miasta Zakopane w sprawie zasad używania herbu Gminy Zakopane, w sytuacji gdy jest ona uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował przywołany przepis i przyjmując, że Radzie Miasta przysługuje jej kompetencja do określenia zasad i warunków używania herbu, a zgodę na używanie herbu wyraża Burmistrz Miasta. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zakopane z 25 października 2007 r. w sprawie zasad używania herbu Gminy Zakopane, 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami. W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przywołany powyżej przepis przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję wyłącznie do ustanowienia herbu gminy. Nie daje on natomiast Radzie Miasta uprawnień do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach związanych z herbem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oparł się jedynie na wykładni literalnej cytowanego art. 18 ust. 2 pkt 13. Stwierdził, iż skoro uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z art. 3 ustawy o odznaczeniach i mundurach, to ustawodawca nie miał powodu, by ponownie przyznawać gminie takie samo uprawnienie w innej ustawie. Zaznaczył, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 wymienia uchwałę "w sprawach" herbu, a nie - uchwałę o jego ustanowieniu. Dla potwierdzenia tej konstatacji Sąd przytoczył uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 grudnia 2006 r., w którym została przeprowadzona językowa analiza porównawcza pojęć "sprawa" i "zasady", użytych przez prawodawcę w pkt 9 i 13 rzeczonego art. 18 ust. 2 przywołanej ustawy. Z analizy tej wyprowadził wniosek, iż Sygn. akt II OSKI 454/08 normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem szerszym, bowiem mieści się w nim także "określanie zasad". Co zaś za tym idzie uwzględniając racjonalność ustawodawcy brak jest jakichkolwiek przeszkód do nadawania tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym identycznego znaczenia. Posłużenie się jedynie tą metodą odczytywania znaczenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie pozwala na zdekodowanie znaczenia norm prawnych w nim zawartych. Z tego więc względu dokonując analizy przywołanego przepisu koniecznym pozostaje zastosowanie reguł wykładni systemowej przy pomocniczym jedynie wykorzystaniu wykładni gramatycznej. Na gruncie polskiego sytemu prawa przyjmuje się, iż do wydania aktu prawa miejscowego - a taki charakter z istoty swojej posiada regulacja dotycząca zasad (warunków) używania herbu - niewystarczające jest powołanie się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin i na przepisy kompetencyjne. Poszukując podstawy prawnej do przyjęcia regulacji o treści kwestionowanej przez skarżącego, dopatrzyć można się w obowiązującym porządku prawnym jedynie ogólnej normy zadaniowej zawartej w art. 7 u.s.g. oraz ogólnych norm kompetencyjnych ujętych w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 tej samej ustawy. Brak jest zaś wyraźnej ustawowej podstawy prawnej dla rady gminy, która określałaby warunki do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiotowej materii. Realizacja zadań własnych gminy wskazanych w art. 7 wymaga upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych. Podjęcie kwestionowanej uchwały byłoby dopuszczalne tylko w przypadku zamieszczenia w ustawie szczególnej stosownej delegacji prawodawczej dla rady gminy. Zatem w sytuacji jej braku uznać należy, iż ustalenie przez Radę Miasta Zakopane zasad używania herbu gminy nastąpiło z przekroczeniem kompetencji Rady Miasta. Gdyby dostateczną podstawę prawną do ustalania zasad używania herbu, tworzyły norma o zadaniach i ogólna norma kompetencyjna, to wystarczający byłby przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. wprowadzający domniemanie kompetencji organu stanowiącego gminy we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem prawodawca w ust. 2 art. 18 u.s.g. zakreślił sferę spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Ustalając zakres wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy ustawodawca posłużył się dwoma nietożsamymi zwrotami prawnymi, tj. terminami "sprawa" i "zasady". Niewątpliwie pojęciowy zakres wyrazu "sprawa" jest znacznie szerszy od zakresu zwrotu "zasady", co wynika nie tylko z językowej definicji tych pojęć, lecz również z porównania ich znaczenia na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i b u.s.g. Jednakże wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 Sąd przeprowadzona tylko przy uwzględnieniu zasad Sygn. akt II OSKI 454/08 gramatycznych doprowadziło Sąd do wadliwych wniosków. Konkluzja wynikająca z prawidłowo zastosowanej wykładni systemowej art. 18 ust. 2 pkt 13, powiązanej z użyciem reguł wykładni językowej sprowadza się to stwierdzenia, iż tylko ten przepis prawa, który przewiduje podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej "zasad", a więc określa właściwy podmiot, konkretyzuje przedmiot unormowania i jego formę prawną może stanowić szczegółową normę materialnoprawną uprawniającą do wydania aktu prawa miejscowego. A contrario podstawy takiej nie stanowi przepis przyznający danemu organowi ogólną kompetencję do podejmowania uchwał "w sprawach". Wobec powyższego niedopuszczalne jest oparcie uchwały określającej zasady używania herbu, która z uwagi na swoje cechy stanowi akt prawa miejscowego wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który udziela radzie gminy upoważnienia ogólnego do wydawania uchwał w sprawach herbu gminy. W aktualnym porządku prawnym brak jest takiej szczególnej (szczegółowej) normy, która uprawniałaby Radę Miasta do podjęcia kwestionowanej uchwały, W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Burmistrz Miasta Zakopane podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, Sygn. akt II OSK 1454/08 usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię jest bezzasadny. Upoważnienia ustawowego do podjęcia przez Radę Miasta Zakopane uchwały z 25 października 2007 r. nr XVI/183/2007 w przedmiocie używania herbu Gminu Zakopane należy upatrywać w przytoczonym przepisie w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Wprawdzie ten ostatni przepis mówi jedynie o prawie jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia własnego herbu, ale w kontekście postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., umocowujących radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach herbu, należy uznać prawo gminy do podejmowania wszelakich uchwał w przedmiocie własnego herbu, o ile nie zmieniają one uregulowań prawnych powszechnie obowiązujących w tym zakresie na terenie kraju, ponieważ osoba prawna - nawet, jeżeli jest równocześnie osobą prawa publicznego - jest uprawniona do dysponowania swoim dobrem osobistym. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2007 r. jest również nietrafny, ponieważ skarga ta była bezzasadna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.