VII SA/Wa 259/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zezwolił G. P. na użytkowanie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. [...]. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją złożył H. W., powołując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na pominięcie go jako strony w przeprowadzonym postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. W. ze względu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] - odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej wybudowanego zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w K. przy ul. [...], zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] zezwalającą na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że H. W. był inicjatorem postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany w sprawie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego wybudowanego przez G. P. na działce położonej w K. przy ul. [...], co wskazuje, że był on stroną w tym postępowaniu. Organ powołał się na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd wskazał bowiem, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, natomiast niniejsza sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej. Organ zauważył ponadto, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja. Od powyższej decyzji złożył odwołanie H. W. zarzucając, iż stanowi ona powtórzenie treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r., uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]. Zarzucono, że decyzja ta jest nieadekwatna do ww. wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wadliwie rozstrzygnięto sprawę na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił, że przepis ten upoważnia do odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy został stwierdzony brak istnienia którejkolwiek z przesłanek podlegających ocenie we wstępnej fazie postępowania, a więc można odmówić wznowienia postępowania, gdy podanie zostało wniesione przez osobę nieposiadającą legitymacji strony, gdy uchybiono terminowi do wniesienia podania oraz gdy w podaniu nie wskazano którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Zauważył, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zostało wydane w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego, gdyż odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na to, że w wyniku wznowienia zapadłaby taka sama decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł H. W. zarzucając, że w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do okoliczności, iż nie doręczono mu kwestionowanej decyzji zezwalającej na użytkowanie, a zatem pominął przy wydaniu rozstrzygnięcia podstawę prawną wskazaną we wniosku o wznowienie postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższego uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145§1 pkt 1 Ppsa). Badając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż takie naruszenia i wady w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Brak było przesłanek do uwzględnienia skargi i jako nieuzasadniona została ona oddalona. Przedmiotem kontroli była w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2007r., odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z [...] listopada 2003 roku w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie. Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyeliminował kontrolowaną decyzją nieprawidłową decyzję organu I instancji. Zasadne jest też uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Istotnym jest bowiem w niniejszej sprawie naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewystarczającą analizę stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcie sprawy w I etapie postępowania wznowieniowego. Precyzyjnie wskazuje Kodeks postępowania administracyjnego sytuacje, w której organ może odmówić wznowienia postępowania. Wydane decyzji odmawiającej wznowienie postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne lub gdy strona żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148§1 i 2 lub art. 145a§2 a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ może odmówić wznowienia postępowania tylko w przypadku gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie posiadającą legitymacji strony, gdy uchybiono terminowi do wniesienia podania lub gdy niewskazano którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145§1 kpa. Jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie organ I instancji wskazał treść art. 146§2 Kpa, który stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz art. 145§1 pkt 4, który stanowi, iż postępowanie wznawia się, w przypadku gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu powyższej decyzji zachodzi nieścisłość. Organ jako podstawę odmowy wznowienia postępowania wskazuje przepis art. 145§1 pkt 4, gdy w uzasadnieniu wskazuje przesłanki obligujące do wznowienia postępowania (cyt.: "P. H. W. był inicjatorem postępowania /.../ Wskazuje to, że P. H. W. był stroną w prowadzonym postępowaniu", "Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2007 roku /.../ stwierdza, że /.../ przepis art. 59 ust 7 prawa budowlanego /.../ nie ma zastosowania", "Wniosek o wznowienie postępowania P. H. W. złożył w terminie określonym w art. 148 kpa") Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji orzekając o odmowie wznowienia postępowania nieprawidłowo zastosował przepis art. 146§2 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis tego artykułu nie daje bowiem podstaw do odmowy wznowienia postępowania a jedynie jest przesłanką do odmowy uchylenia decyzji. Przepis art. 146§2 kodeksu postępowania administracyjnego mógłby mieć zastosowanie w przypadku, gdy organ po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 145§1 kpa wznowiłby postępowanie i przeszedł do weryfikacji przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stosując się bowiem do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2564/98) postępowanie wznowieniowe podzielić można na dwa etapy. W pierwszym z nich organ bada formalne podstawy wznowienia postępowania (stosując art. 145 Kpa). Efektem pierwszego etapu jest postanowienie o wznowieniu postępowania lub wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero ewentualnym skutkiem postanowienia o wznowieniu wydanego w trybie art. 149 §1 kpa, czyli po formalnym jego wznowieniu, mogłoby być rozważenie zastosowania w sprawie art. 146§2. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nastąpiło rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego i dlatego decyzja ta jako nieprawidłowa podlegała uchyleniu przez organ odwoławczy i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Choć pod względem prawnym decyzja odwoławcza jest prawidłowa, pomija ona jedną bardzo istotną kwestię. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] przesądził kwestię uprawnień H. W. do wszczęcia postępowania wznowieniowego odnośnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakładu konfekcyjno-dziewiarskiego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pogląd prawny wyrażony w powyższym wyroku wiąże tak organ administracji jak i sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może wydać decyzji ani w oparciu o przepis art. 149§3 kpa ani też o przepis art 151§1 pkt 1 kpa. Skoro bowiem sprawa legitymacji procesowej skarżącego H. W. została już przesądzona, a nie brał on udziału w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, niewątpliwie zachodziła przesłanka wznowieniowa opisana w art. 145§1 pkt 4 kpa. Organ więc w takiej sytuacji procesowej zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i prowadzić merytoryczne postępowanie wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Organ I instancji winien ponadto zwrócić uwagę na podstawę prawną kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji. Pozwolenie na użytkowanie wydane zostało na podstawie art. 42 ust 1 ustawy z 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), a więc niewątpliwie dotyczyło legalizacji samowoli budowlanej. W takim postępowaniu może uczestniczyć każda osoba spełniająca uprawnienia z art. 28 kpa. Przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy pozwoleń na użytkowanie wydawanych na zakończenie legalnie prowadzonego procesu inwestycyjnego i nie ma zastosowania do legalizacji samowoli budowlanej. Sąd nie dopatrzył się zatem wad i uchybień w orzeczeniu organu II instancji i mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.