III SA/Po 183/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. W.- B. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Bejgerowska /-/W. Długaszewska /-/M. Ławniczak Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) – odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Kw nr [...] z wniosku złożonego w dniu [...] przez J. S. zamieszkałego w P. przy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] J. S. jako użytkownik wieczysty złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej nieruchomości. Zaznaczono, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkalne o kubaturze [...] m³ i warsztatem rzemieślniczo- ślusarskim o kubaturze [...] m³ stanowiących własność wnioskodawcy. Podano ponadto, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta aktem notarialnym Rep. "A" nr [...] z dnia [...] z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego oraz warsztatu rzemieślniczego. Organ ustalił również, że dla spornej nieruchomości brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W części zważeniowej w pierwszej kolejności przytoczono treść przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459). Zaznaczono, że w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste funkcje mieszkalna i rzemieślnicza zostały określone równorzędnie, stąd przy rozpatrywaniu sprawy oparto się w przeważający sposób na wykorzystaniu nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że z deklaracji podatkowej wynika, iż budynek mieszkalny posiada [...] m² powierzchni użytkowej, a budynek warsztatu [...] m² powierzchni użytkowej. Stwierdził zatem, że budynek warsztatu rzemiesliniczo-ślusarskiego posiada większą powierzchnię użytkową niż budynek mieszkalny, zatem dominującą funkcją niniejszej nieruchomości jest funkcja rzemieślnicza. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie przesłanka "zabudowanych na cele mieszkaniowe" nie została spełniona. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. żądając jej zmiany i zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 6-9 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę, że jedynym warunkiem wynikającym z przepisu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy jest, by nieruchomość, której odwołujący jest użytkownikiem wieczystym była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami. Podkreślono, że przepis ten nie wyklucza jednak żadnej innej, dodatkowej zabudowy nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym. Ponadto odwołujący cytując odpowiednie fragmenty zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zawiera ona wewnętrzne sprzeczności i posługuje się nie istniejącymi w przepisach prawa pojęciami, takimi jak "funkcja dominująca nieruchomości" i "funkcja rzemieślnicza". Zdaniem odwołującego tworzenie przez organ administracji pojęć nie występujących w przepisach prawa i stosowanie ich w celu załatwienia sprawy sprzecznie z gramatyczną wykładnią obowiązujących przepisów i z naruszeniem słusznego interesu obywatela trudno uznać za działanie praworządne. Dodatkowo odwołujący zaznaczył, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że cześć budynku warsztatowego to garaże, które oprócz zabudowy mieszkaniowej są również wymienione w art. 1 powołanej ustawy. Podkreślił, że kubatura i powierzchnia zabudowy garażowej nie została uwzględniona do określenia "funkcji dominującej". Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że z przepisu art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wyraźnie wynika, iż prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom fizyczny będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi: nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych na cele mieszkaniowe, nieruchomości zabudowanych garażami lub przeznaczonych na te cele. Zdaniem organu odwoławczego wobec tego, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem rzemieślniczym i mieszkalnym brak jest podstaw do uwzględnienia żądania odwołującego. Dodatkowo organ podkreślił, że, wobec brzmienia przepisu, nie można zgodzić się z zarzutami, iż nie ma znaczenia zabudowana nieruchomość także budynkiem warsztatowym oraz przeznaczenia części tego budynku na garaże. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wniósł o uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz z naruszeniem ogólnych zasad postępowania zwłaszcza tych wyrażonych w art. 6-9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. Ponadto skarżący zażądał zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wyinterpretowano przesłanki z niego wynikające. Zarzucono, że dokonana przez organy administracji ocena, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe zdecydowanie zawęża uprawnienia użytkowników wieczystych. Podniesiono, że organy obu instancji wskazały, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta aktem notarialnym Rep. "A" nr [...] z dnia [...] z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego oraz warsztatu rzemieślniczego. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że głównym przeznaczeniem działki była zabudowa mieszkaniowa. Funkcja rzemieślnicza działki była pochodną funkcji mieszkaniowej i była wobec niej wtórna. Skarżący podkreślił, że nieruchomość nie uzyskałaby funkcji rzemieślniczej gdyby nie została zabudowana na cele mieszkaniowe. Zaznaczył również, że pomimo braku w powołanej ustawie definicji nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, przyjąć należy, iż dom jednorodzinny mieści się w tym pojęciu. Ponadto w jego ocenie dla zdefiniowania pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe posiłkować się można ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – art. 72 ust. 3 pkt 4 i art. 73 ust. 1. Skarżący stwierdził, że skoro za nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel ustalona została stawka procentowa opłaty rocznej w wysokości 1% ceny (co wskazał w swojej decyzji organ I instancji), to w świetle przytoczonych przez niego przepisów art. 72 ust. 3 pkt 4 i art. 73 ust. 1 przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika, że podstawowym celem tej nieruchomości jest cel mieszkaniowy. W piśmie z dnia [...] skarżący uzupełnił zarzuty skargi o zarzut naruszenia art. 76, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu pisma skarżący zakwestionował zastosowane przez organy obu instancji kryterium przeznaczenia użytkowanej nieruchomości. Stwierdził, że nie ma żadnych podstaw prawnych, aby posługiwać się pojęciem "dominującej funkcji rzemieślniczej" i wywodzić ją z porównania powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego i budynku warsztatu. Ponadto skarżący zarzucił, iż organy obu instancji wybiórczo odniosły się do dowodów znajdujących się w aktach sprawy – dokumentu sporządzonego przez Prezydenta Miasta w dniu [...] dotyczącego ustalenia 1% stawki opłaty rocznej oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2007r. Skarżący wskazał, że z ostatniej decyzji wynika, iż z [...] m² przedmiotowej nieruchomości związek z działalnością gospodarczą ma [...] m² co stanowi [...]%. Powierzchnia zaś pozostałych gruntów, czyli tych związanych z funkcją mieszkaniową wynosi [...] m², co stanowi [...]%. W konkluzji uzasadnienia pisma skarżący stwierdził, że z obu wskazanych dokumentów wynika, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonych decyzjach nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a jej funkcją dominującą nie jest funkcja rzemieślnicza lecz funkcja mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 6 maja 2008r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu J. W. – B. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu braków w dokonanym przez organ ustaleniu stanu faktycznego. Prokurator wskazała na podnoszony przez skarżącego argument, że w warsztacie znajdującym się na nieruchomości są również garaże, czego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę. Ponadto wskazała na brak uzasadnienia dla zastosowanego przez organy kryterium, jakim jest powierzchnia użytkowa budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym J. S. spełnia przesłanki wskazane w powołanym wyżej przepisie art. 1 ustawy. Z uwagi na to, iż ustawodawca nie zdefiniował poszczególnych nieruchomości na potrzeby procesu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jedynie co do nieruchomości rolnej odwołał się do określenia przyjętego w kodeksie cywilnym, nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zachodzi konieczność zbadania charakteru nieruchomości dla ustalenia, czy jest ona objęta zakresem, o którym wyżej mowa. Z ustaleń dokonanych przez organy w niniejszej sprawie wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość ta została nabyta aktem notarialnym z dnia [...] z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego oraz warsztatu rzemieślniczego. Przy czym, bezspornym jest, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe o kubaturze [...] oraz warsztatem rzemieślniczo-ślusarskim o kubaturze [...] m³. Z deklaracji podatkowej wynika zaś, że budynek mieszkalny posiada [...]m² powierzchni użytkowej, a budynek warsztatu [...]m² powierzchni użytkowej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w aktach sprawy, poza odpisem Księgi Wieczystej Nr [...], brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałyby wskazane wyżej okoliczności. Z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Pile z dnia [...], nadesłanego w związku z wezwaniem Sądu o nadesłanie akt sprawy, wynika, że jest to komplet dokumentów ponumerowanych od 1 do 7. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organy I i II instancji przyjęły, iż z porównania powierzchni użytkowej obu wskazanych wyżej budynków wynika, że dominującą funkcją jest funkcja rzemieślnicza, zatem przesłanka "zabudowanych na cele mieszkaniowe" nie jest spełniona. Organ II instancji ponadto podniósł, że nie można się zgodzić z zarzutami zawartymi w odwołaniu, że nie ma znaczenia zabudowa nieruchomości także budynkiem warsztatowym oraz przeznaczenia części tego budynku na garaże. Kwestionując decyzje organów obu instancji, skarżący podniósł, iż pogląd, że nieruchomość nie wypełnia dyspozycji art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r., gdyż nie jest zabudowana wyłącznie na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, nie ma żadnego umocowania w przepisach prawa. Zdaniem skarżącego, jedynym warunkiem wynikającym z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy jest, by nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym, była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami. Przepis ten jednakże nie wyklucza żadnej innej, dodatkowej zabudowy nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym. Skarżący zakwestionował posłużenie się przez organy administracji pojęciem "funkcji dominującej nieruchomości", jako nie istniejącym w przepisach prawa. Ponadto, podniósł, że organy posługując się tym pojęciem nie uwzględniły faktu, że część budynku warsztatowego to garaże, które oprócz zabudowy mieszkaniowej są również wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione przez skarżącego są uzasadnione. Organ I instancji powołując się na umowę o oddanie w użytkowanie wieczyste, wskazał, że " funkcja mieszkalna i rzemieślnicza zostały określone równorzędnie". W aktach sprawy, jak wskazano wyżej, brak umowy, na którą powołuje się organ, jest to jednak, co wynika również z uzasadnienia decyzji, okoliczność bezsporna, że nieruchomość została zbyta z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego oraz warsztatu rzemieślniczego. Dalej jednak organ wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy oparł się o przeważający sposób wykorzystania nieruchomości, zaś jako kryterium przyjął powierzchnię użytkową obu budynków. Następnie, z porównania obu tych powierzchni wywiódł, iż dominującą funkcją jest funkcja rzemieślnicza. Zdaniem zaś Sądu, przy badaniu charakteru nieruchomości, należało wziąć pod uwagę przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 z 2005r.), zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dochodzi w trybie postępowania administracyjnego, dlatego wydanie decyzji w tym zakresie musi być – stosowanie do dyspozycji art. 21 wskazanej ustawy – poprzedzone analizą odnoszących się do konkretnej nieruchomości zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do budynków wskazują na ich podstawową funkcję użytkową, ( przepisy § 63, 64, 65) i ze względu na tę funkcję dzielą budynki na poszczególne rodzaje (budynki mieszkaniowe, budynki przemysłowe, inne budynki niemieszkalne, etc) oraz dokonują podziału gruntów zabudowanych na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B, tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba i inne tereny zabudowane oznaczone symbolem Bi. Z powyższego, w ocenie Sądu, w sposób bezwzględny wynika, iż dla przeprowadzenia oceny, czy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste należy do jednego z rodzajów nieruchomości wskazanych w art 1 ustawy z 29 lipca 2005r., poza badaniem umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, z której wynika w jakim celu użytkownik uzyskał swoje prawo, niezbędna jest analiza zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących danej nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Organy administracji orzekając, m.in. w takiej sprawie jak niniejsza, nie mają możliwości dokonywania samodzielnych ustaleń, co do przeznaczenia gruntu, z pominięciem dowodu w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, należy również wskazać, iż wymóg przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. nie może być sprowadzony do bezwzględnego zakazu wykorzystania części nieruchomości na inne cele. Kwestia aktualnego wykorzystania nieruchomości, czy tak, jak to wskazały organy w rozpatrywanej sprawie – przeważający sposób wykorzystania nieruchomości - nie jest przesłanką ujętą w powołanej wyżej ustawie. Tym samym, należy uznać, iż oparcie o tego rodzaju przesłankę decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, narusza zarówno przepis art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak i przepis art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Reasumując, nie ulega wątpliwości, że wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z określonymi w art. 6 i art. 8 k.p.a. zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doszło, przede wszystkim, do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 , art. 77 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w zakresie, w jakim organy dokonały - przedstawionej wyżej wykładni powołanego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie przedstawione wyżej rozważania, organy ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem przepisów 7, art. 8 , art. 77 i art. 10 kpa, którego wynik oraz ocena znajdą wyraz w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej wniosek J. S. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, sporządzonej zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/ M. Ławniczak D.W.d