II SA/Bk 756/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" w G. kwotę 877 (osiemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych na działkach nr 3301/8 i 3299/3 położonych w G. przy ul. E. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta G. na wniosek P.-F. sp. z o.o. z siedzibą w E. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z uwagi na fakt, iż jako użytkownik działki nr 3301/8, spółka nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Od decyzji tej odwołanie złożyła P.-F. sp. z o.o. podnosząc zarzut, iż działka nr 3301/08 obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz spółki. Użytkowanie to wynika z umowy zawartej pomiędzy poprzednim właścicielem działki spółką R., co potwierdza wpis w Księdze Wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Konsekwencją obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest ograniczenie właściciela w możliwości dysponowania swoja rzeczą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że przed organem pierwszej i drugiej instancji toczyły się dwa odrębne postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, których wnioskodawcami były przeciwne strony to jest M. i P.-F. Obydwa podmioty złożyły oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką o nr 3301/8 - na cele budowlane. Zdaniem Wojewody, Spółdzielnia Mleczarska M. pomimo tego, że złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, faktycznie nie będzie mogła zrealizować inwestycji, albowiem przedmiotowa działka została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz P.-F. do dnia 31 grudnia 2017 r. Z aktu notarialnego Repertorium "A" nr [...] z dnia 21 listopada 2002 r. wynika, że użytkownik ma m.in. prawo do dokonywania nakładów na nieruchomość, ponosi koszty użytkowania, uiszcza opłatę za użytkowanie itp. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółdzielnia Mleczarska "M." w G. i podniosła zarzuty naruszenia art. 4 ustawy prawo budowlane oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Wyrokiem z dnia z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...] skarga została oddalona. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to, komu faktycznie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością - użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G.), czy też użytkownikowi (P.-F. sp. z o.o. z siedzibą w E.), a co za tym idzie czyje oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ administracji i wywołuje zamierzone przez inwestorów skutki w postaci możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje użytkownikowi działki P.-F. sp. z o.o. Prawo do zabudowy i użytkowania nowych budynków przez użytkownika nieruchomości wynika bowiem z § 5 ust. 5 umowy użytkowania zawartej w formie aktu notarialnego Repetytorium "A" nr [...] z dnia 21 listopada 2002 r. Konkretnie zezwolono użytkownikowi, aby w czasie trwania użytkowania dokonywał rozbiórki budynków (...) oraz wznosił budynki i budowle. (...). Tym samym ustanawiający wyraził zgodę na dysponowanie przez użytkownika gruntem na cel budowlany związany z prowadzoną przez użytkownika działalnością gospodarczą (k. 12 akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu I instancji nie budzi przy tym wątpliwości to, że w/w umowa ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości doszła do skutki i wiąże Spółdzielnię Mleczarską "M.". Świadczy o tym to, że P.-F. sp. z o.o. faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość zgodnie z zawartą umową (nastąpiło przejęcie tej nieruchomości, korzysta z niej i ponosi ciężary związane z użytkowaniem nieruchomości), a Spółdzielnia Mleczarska pobiera z tego tytułu pożytki tj. opłaty z tytułu tego użytkowania. Sąd zaznaczył, że znamiennym jest to, iż umowa została zawarta do dnia 31 grudnia 2017 r., a strona skarżąca nie podjęła nawet żadnej próby jej rozwiązania jeszcze przez uzyskaniem przez nią pozwolenia na budowę. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że nietrafne są argumenty strony skarżącej, iż zawarta w niniejszej sprawie umowa użytkowania nie jest umową stanowczą, a jedynie umową warunkową, której warunki się nie ziściły, a tym samym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy wieczystemu użytkownikowi. Zdaniem Sądu przeczy temu przede wszystkim to, iż uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w S. o umorzeniu postępowania układowego (V Ukł [...]) (k. 41 akt sprawy), tj. ziścił się § 2 ust. 3 umowy użytkowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Mleczarska "M." podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenia art. 133 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędną wykładnię i art. 106 § 3 tejże ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd I instancji z dokumentu złożonego dopiero na toczącej się przed nim rozprawie wywiódł skutki niekorzystne dla skarżącego, mimo, że dokument taki winien być jedynie podstawą do przyjęcia, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy, skutkiem czego Sąd I instancji winien wyrokiem uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną, b) naruszenia art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia - Sąd I instancji nie wskazał przepisu, na mocy którego skarżący użytkownik wieczysty nie ma jego zdaniem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, co utrudnia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w kwestii będącej kluczową dla rozstrzygnięcia, c) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i art. 4 prawa budowlanego oraz art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej wskazane przepisy prawa materialnego i wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i bezpodstawne przyjęcie, że w niektórych sytuacjach jak w przedmiotowej sprawie użytkownik wieczysty nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, podczas gdy jest to zgodnie z tym przepisem prawo bezwarunkowe, przysługujące wieczystemu użytkownikowi zawsze, z samej istoty jego prawa, b) błędną wykładnię art. 4 prawo budowlane i bezpodstawne przyjęcie, że prawidłowa jest decyzja odmawiająca skarżącemu pozwolenia na budowę, mimo, że skarżący jest, jak słusznie ustalił Sąd I instancji, użytkownikiem wieczystym gruntu, a organy administracji i Sąd I instancji nie wskazały innych przyczyn odmowy poza rzekomym brakiem prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego komu przysługuje prawo do dysponowania działką nr 3301/08 położoną w G. przy ul. E. na cele budowlane, użytkownikowi wieczystemu tej działki (Spółdzielni Mleczarskie "M." w G.) czy też użytkownikowi (P.-F. sp. z o.o. w siedzibą w E.). Definicja legalna pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawarta jest w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd kasacyjny, uchylając wyrok I –instancyjny, dokonał wykładni prawnej tej definicji i stwierdził, że tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zarówno użytkowanie wieczyste jak i ograniczone prawo rzeczowe w tym użytkowanie. Przy czym użytkownik wieczysty i użytkownik tej samej nieruchomości nie mogą jednocześnie w tym samym miejscu i czasie wykonywać swojego uprawnienia do zabudowy nieruchomości. W takiej sytuacji zachodzi konieczność określenia, kto ma pierwszeństwo w korzystaniu z nieruchomości poprzez zabudowę. W ocenie NSA ograniczenia cywilnoprawne w wykonywaniu prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości muszą być respektowane również na gruncie prawa administracyjnego przy ocenie, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego też w sytuacji ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, uprawnienia użytkownika do korzystania z nieruchomości wyłączają uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w takiej części, w jakiej przysługują one użytkownikowi. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że ograniczenia te przestają obowiązywać tylko dlatego, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości występuje o wydanie pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy NSA stwierdził, że istnienie prawa użytkowania przysługującego P.-F. sp. z o.o. w G. w dacie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni, którego treścią jest. m.in. prawo zabudowy działki nr 3301/08 wyłączałoby możliwość wykorzystania tej działki na cele budowlane przez Spółdzielnię, która jest jej użytkownikiem wieczystym. W sprawie jednak niewyjaśniono czy w dacie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółdzielni faktycznie istniała umowa użytkowania ustanowiona na rzecz P.-F. oraz czy faktycznie istniało prawo ustanowione tą umową. W ocenie Sądu kasacyjnego dla kwestii związanej z ustaleniem istnienia umowy użytkowania kluczowe znaczenie ma fakt uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania układowego. Uprawomocnienie się tego postanowienia oznacza iż ziścił się warunek, od którego zależało ustanowienie użytkowania na rzecz P.-F. sp. z o.o. z siedzibą w E. (§ 2 pkt 2 umowy z dnia 21 listopada 2002 r.). Skuteczne ustanowienia użytkowania nie jest jednak równoznaczne z tym, że w dacie wydania na rzecz Spółdzielni pozwolenia na budowę prawo to istniało. Zgodnie z treścią art. 313 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 60, poz. 535 ze zm.) sprzedaż nieruchomości w postępowaniu upadłościowym powoduje, że użytkowanie oraz prawa dożywotnika pozostają w mocy, jeżeli przysługuje im pierwszeństwo przed wszystkimi hipotekami lub jeżeli nieruchomość nie jest hipotekami obciążona albo jeżeli wartość użytkowania i praw dożywotnika znajduje pełne pokrycie w cenie nabycia. Jednakże w tym ostatnim wypadku wartość tych praw będzie zaliczona na cenę nabycia. Z regulacji tej wynika, że co do zasady na skutek sprzedaży nieruchomości w postępowaniu upadłościowym prawo użytkowania wygasa, chyba że zaistnieją okoliczności wymienione w przytoczonym wyżej przepisie. Z realiach przedmiotowej sprawy z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej Spółdzielnia podniosła, iż prawo użytkowania wieczystego działki o nr 3301/08 nabyła od syndyka masy upadłości "R." sp. z o.o. z siedzibą w G. nie jest wykluczone, że użytkowanie ustanowione na rzecz P.-F. sp. z o.o. z siedzibą w E. wygasło i w dacie wydawania na rzecz Spółdzielni decyzji przez Starostę G. z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę prawo to nie istniało. Dlatego też sąd kasacyjny zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zażądał od Spółdzielni dowodu na to, że użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki zostało nabyte przez nią w toku postępowania upadłościowego. W przypadku ustalenia, że nabycie tego prawa nastąpiło w toku postępowania upadłościowego, Wojewódzki Sad Administracyjny winien uchylić kwestionowana decyzję ze wskazaniem organowi administracji, by zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z jednoczesnym zobowiązaniem Spółdzielni do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem cywilnym o ustalenie istnienia umowy użytkowania. Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istnieje jednak możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa i zaleceń co do dalszego postępowania w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ zasadniczej zmianie. Z taką zmianą stanu faktycznego mamy doczynienia w sprawie przedmiotowej. Została ona spowodowana przedłożeniem na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. przez pełnomocnika Spółdzielni Mleczarskiej "M." aktu notarialnego 14 lutego 2004 r. Repertorium "A" nr [...] na podstawie którego została zawarta umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr 3301/08 pomiędzy syndykiem masy upadłości "R." sp. z o.o. w siedzibą w G. a Spółdzielnią Mleczarską "M." w G. oraz zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 25 lutego 2010 r. z którego wynika, że w dziale III Kw Nr [...] wykreślono wpis dotyczący zawartej w dniu 21 listopada 2002 r. umowy ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości na rzecz P.-F. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że na datę wydania pozwolenia na budowę Spółdzielni Mleczarskiej "M." nie istniało prawo użytkowania ustanowione na rzecz P.-F. W konsekwencji stwierdzić należy, że prawo dysponowania działką nr 3301/08 na cele budowlane przysługiwało tylko i wyłącznie użytkownikowi wieczystemu tej działki - Spółdzielni Mleczarskiej "M." w G. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił kwestionowaną decyzję Wojewody P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie organ jest związany wykładnią prawną definicji legalnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustaleniami faktycznymi poczynionymi na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.