II SA/Bk 153/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. M. M. w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] oraz decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. M. M. w G. pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych, na działkach nr [...] położonych w G. przy ul. E. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W dniu [...] kwietnia 2007 roku S. M. "M." w G. wystąpiła z wnioskiem do Starosty G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych oraz placu manewrowego z miejscami postojowymi dla samochodów ciężarowych, na działkach nr [...] położonych w G. przy ul. E. Decyzją Nr [...] znak sprawy: [...] z dnia [...] lipca 2007 roku, Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w/w zamierzenia wskazując, iż S. M. "M." w G. ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości i właścicielem położonych na niej budynków. Następnie Starosta G. na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w E. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2007 roku wstrzymał wykonanie decyzji i wznowił postępowanie w powyższej sprawie ze względu na fakt, że użytkownik działki nr [...] tj. P. nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu. Po czym decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2007 roku Starosta G. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 roku. Od decyzji tej złożyła odwołanie Spółka P. ponosząc zarzut, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ działka Nr [...] objęta wnioskiem S. M. "M." w G., obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz P. Sp. z o.o. Powyższe użytkowanie wynika z umowy zawartej pomiędzy poprzednim właścicielem tj. Spółką R., co potwierdza wpis do Księgi Wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Konsekwencją obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest ograniczenie po stronie właściciela w możliwości dysponowania rzeczą. Ponieważ S. M. "M." nie miała prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, P. domagała się uchylenia skarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, którą wydano z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący podnosił, że organ pierwszej instancji miał od początku świadomość, iż P. Sp. z o.o. jest użytkownikiem działki nr [...] i pomimo to udzielił pozwolenia na budowę, a po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji. Powyższe narusza prawo użytkownika i wpływa na trwałą niewykonalność decyzji, która była niewykonalna już w dniu jej wydania. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, nr [...] uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2007 roku nr [...] oraz decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku nr [...] i odmówił S. M. "M." w G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu są zasadne i podlegają uwzględnieniu, ponieważ przed organem pierwszej i drugiej instancji toczyły się dwa odrębne postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, których wnioskodawcami były przeciwne strony tj. M. i P. Obydwa podmioty do wniosku załączyły oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (dz. [...]) na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze Wojewoda P. stanął na stanowisku, że nie może być tak, iż dwa odrębne podmioty mają prawo do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania tą samą nieruchomością na cele budowlane. Ograniczone prawo rzeczowe, w tym użytkowanie (art. 252 i następne Kodeksu cywilnego) polega na wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy, przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. W takim znaczeniu stanowią "obciążenia" prawa własności. W przeważającej mierze ograniczone prawa rzeczowe polegają na korzystaniu w oznaczonym zakresie z cudzej rzeczy. Do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Do zmiany treści ograniczonego prawa rzeczowego potrzebna jest umowa między uprawnionym, a właścicielem rzeczy obciążonej, a jeżeli prawo było ujawnione w księdze wieczystej - wpis do tej księgi. Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ odwoławczy ustalił, iż w/w nieruchomość obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz P. Sp. z o.o. - co zostało ujawnione w Księdze Wieczystej KW nr [...]. Prawo to zostało ustanowione do dnia [...] grudnia 2017 roku (akt notarialny Repertorium "A" nr [...] z dnia [...] listopada 2002 roku) z którego wynika, że użytkownik ma prawo do dokonywania nakładów na nieruchomości, ponosi koszty użytkowania i uiszcza opłatę za jej użytkowanie itp. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że S. M. "M." pomimo, że złożyła oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, faktycznie nie będzie mogła zrealizować inwestycji, ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wpisanym do Księgi Wieczystej, a treść powyższego prawa nie została zmieniona, co potwierdza M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku. Dlatego Inwestor pomimo, że jest wieczystym użytkownikiem nieruchomości nr [...], nie może złożyć takiego oświadczenia, ponieważ do czasu obowiązywania umowy nie będzie mógł zrealizować inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, które wygasa po upływie 2 lat od jego uzyskania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący S. M. "M." w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, w tym w szczególności: 1. naruszenie art. 4 ustawy prawo budowlane, poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę zgodnie z jego wnioskiem, mimo, że jest on użytkownikiem wieczystym gruntu, 2. naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez bezpodstawne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do dysponowania gruntem będącym przedmiotem postępowania na cele budowlane, mimo, że umowa ustanowienia użytkowania, która zdaniem organu II instancji pozbawiła skarżącego tego prawa nie przesądza o powstaniu takiego prawa, a jedynie warunkowo przewiduje jego powstanie w przyszłości, poza tym z treści tejże umowy nie wynika, aby użytkownik wieczysty zrzekł się prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane na rzecz użytkownika. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący wskazał, iż złożył w toku postępowania zgodne z prawdą oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, ze względu na fakt bycia użytkownikiem wieczystym gruntu. Ponadto wskazał, iż pozbawienie jego prawa do dysponowania przedmiotowym gruntem na cele budowlane nie może być oparte na przesłankach niepewnych, wykładanych rozszerzająco i dowolnie przez organ II instancji. O ile rzeczywiście w wypadku niektórych praw rzeczowych uprawnionemu z takiego prawa w pewnej części może przysługiwać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, to nie jest to w żadnym wypadku uprawnienie domniemane, automatycznie wyłączające prawa właściciela czy też użytkownika wieczystego. Przeciwnie, to zakres uprawnień wynikających z ograniczonego prawa rzeczowego musi być ściśle określony i w żadnym wypadku nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W niniejszej sprawie organ II instancji ustalił jedynie, że użytkownik ma prawo dokonywania nakładów na nieruchomość, ponosi koszty jej użytkowania i uiszcza opłatę. Zdaniem skarżącego nie wynika z tego jednakże w żaden sposób, aby użytkownik ten miał prawo samodzielnie dysponować gruntem na cele budowlane w jakiejkolwiek części ani też, by skarżący pozbawiony został tegoż prawa. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie ograniczająca rzekomo prawa skarżącego umowa nie jest umową stanowczą, a jedynie umową pod warunkiem. Z żadnego z badanych w toku postępowania dokumentów nie wynika, aby przewidziane w niej warunki się ziściły, kwestia ta, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie była zaś w żadnym stopniu przedmiotem rozważań organu II instancji. Tymczasem użytkownikowi wieczystemu z zasady przysługuje prawo dysponowania gruntem na cele budowlane i ograniczenia tegoż prawa nie mogą być domniemane ani wykładane rozszerzająco. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki: 1. jest zgodna z normami materialnego prawa, 2. została wydana zgodnie z normami prawa procesowego. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa). Zaskarżoną decyzję należy jednak uznać za prawidłową. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - a wbrew twierdzeniom skarżącej spółdzielni - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu II instancji są słuszne oraz wyczerpujące i jako takie zasługują na aprobatę. Podkreślić bowiem należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) szczegółowo określają jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32, art. 33, art. 34 i art. 35 ust. 1 cytowanej ustawy). Jedynie zaś spełnienie wszystkich wymogów uprawnia organ do wydania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie w zasadzie kwestią sporną jest to, komu faktycznie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością – użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (S. M. "M." w G.) czy też użytkownikowi (P. Sp. z o.o. z siedzibą w E.), a co za tym idzie czyje oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wiąże organ administracji i wywołuje zamierzone przez inwestorów skutki w postaci możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym wskazano, iż należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oznacza to jedynie posiadanie do nieruchomości określonego tytułu prawnego, którego ocena może być dokonywana jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, "że tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (m.in. wyrok NSA z 6.04.2000r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.). Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. W komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym /np. umowa użyczenia/ daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] objęta wnioskiem S. M. "M." w G. obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania ustanowionego na rzecz P. Sp. z o.o. w E. Powyższe użytkowanie wynika z umowy zawartej w formie aktu notarialnego "A" nr [...] z dnia [...] listopada 2002 roku, co potwierdza wpis do Księgi Wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Instytucję użytkowania regulują art. 252 -284 kc. Treścią tego prawa jest używanie i pobieranie pożytków z rzeczy. Przedmiotem użytkowania mogą być rzeczy, prawa zbywalne, przedsiębiorstwo lub gospodarstwo rolne. Wobec powyższego można użytkowaniem obciążyć całą nieruchomość, jej część lub udział we własności. Do ustanowienia użytkowania nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności. Zakres przysługującego użytkownikowi prawa zabudowy wyznacza umowa i przepisy Kodeksu cywilnego. Użytkownik powinien bowiem wykonywać swoje prawo zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 256 kc). Klauzula ta nie ma charakteru stałego – jej treść jest uzależniona w szczególności od przedmiotu użytkowania i danego stanu faktycznego. Przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne nakazują użytkownikowi zachowanie substancji rzeczy i jej dotychczasowego przeznaczenia. Naruszeniem substancji rzeczy, a zazwyczaj także zmianą przeznaczenia rzeczy jest usunięcie rzeczy. Natomiast zgodnie z orzeczeniem SN zakaz wznoszenia nowych budowli nie obowiązuje dla przykładu wówczas, gdy użytkownik wznosi nowy budynek na miejscu dotychczasowego, który stał się niezdatny do użytku i nie nadaje się do remontu, a jednocześnie budynek ten jest niezbędny do dalszego korzystania z przedmiotu użytkowania (orz. SN z 12.05.1959 r., I CR 167/59, OSNCP 1/61, poz. 8). Nadto użytkownik może zbudować i użytkować nowe budynki na nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy użytkowania, jeżeli dysponent nieruchomości w umowie użytkowania wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Taki zapis daje wówczas inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w § 5 ust. 5 umowy użytkowania zawartej w formie aktu notarialnego Repetytorium "A" nr [...] z dnia [...] listopada 2002 roku zezwolono użytkownikowi, aby w czasie trwania użytkowania dokonywał rozbiórki budynków (...) oraz wznosił budynki i budowle (...). Tym samym ustanawiający wyraził zgodę na dysponowanie przez użytkownika gruntem na cel budowlany związany z prowadzoną przez użytkownika działalnością gospodarczą (k. 12 akt organu I instancji). Nie budzi również żadnych wątpliwości to, że w/w umowa ustanowienia pod warunkiem prawa użytkowania nieruchomości doszła do skutki i wiąże S. M. "M." w G. w sytuacji kiedy to P. Sp. z o.o. z siedzibą w E. faktycznie użytkuje przedmiotową nieruchomość zgodnie z zawartą umową (nastąpiło przejęcie tej nieruchomości, korzysta z niej i ponosi ciężary związane z użytkowaniem nieruchomości), a S. M. "M." w G. pobiera z tego tytułu pożytki tj. opłaty z tytułu tego użytkowania (okoliczności tych nie kwestionuje strona skarżąca – protokół z rozprawy w dniu 6 maja 2008 roku). Ponadto znamiennym jest, iż umowa została zawarta do dnia [...] grudnia 2017 roku, a strona skarżąca nie podjęła nawet żadnej próby jej rozwiązania jeszcze przez uzyskaniem przez nią pozwolenia na budowę. Końcowo wskazać również należy, iż nietrafne są argumenty strony skarżącej, iż zawarta w niniejszej sprawie umowa użytkowania nie jest umową stanowczą, a jedynie umową warunkową, której warunki się nie ziściły, a tym samym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane służy wieczystemu użytkownikowi. Przeczy temu przede wszystkim to, iż uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w S. o umorzeniu postępowania układowego Ustanawiającego (...) (k. 41 akt sprawy) tj. ziścił się § 2 ust. 3 umowy użytkowania. Tym samym upadł niejako ostatni z argumentów strony skarżącej wskazujący, iż umowa użytkowania nie weszła w życie. Podkreślić należy jednak, iż okoliczność ta nie ma zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, bowiem jak wcześniej wykazano skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż nawet pomimo tego, że ziścił się również jeden z warunków umowy użytkowania, to pozostałe okoliczności sprawy wskazują bezspornie, że umowa użytkowania doszła do skutku i wiąże obie strony. Nie potwierdziły się również pozostałe zarzuty podniesione w skardze, w tym zarzut naruszenia art. 7 kpa oraz art. 77 par. 1 kpa oraz art. 80 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także wyciągnęły z niego logiczne i uzasadnione wnioski. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie w sposób wyczerpujący przedstawia podstawy prawne i faktyczne tej decyzji oraz tok rozumowania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.