II SA/Łd 237/08

Dnia 19 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu 19 maja 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Zakładów A S.A. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 237/08 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżoną decyzją z dnia [..]., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Syndyka masy upadłości Spółki A utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [..] z dnia [..] określającą wysokość zaległości w opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za II półroczu 2006 r. w kwocie 51. 977,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławcze podało, że z uwagi na to, że strona przedłożyła informację niepełną o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat tj. bez wyliczonej opłaty podwyższonej za brak aktualnego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w okresie od 1 lipca do 30 listopada 2006 roku, Marszałek Województwa [..] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zaległości w opłacie z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II półroczu 2006 r. W dniu [..] Marszałek Województwa [..] wydał decyzję określającą wysokość zaległości w opłacie za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2006 roku w wysokości 51.977,00 zł Od tej decyzji Syndyk masy upadłości złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona decyzja sprzeciwia się zasadzie wyrażonej w art. 7 oraz 8 kpa. Wskazał również, iż podstawą wydania decyzji organu l instancji był brak wymaganego zezwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów. Organ l instancji nie uwzględnił jednak, że brak pozwolenia był następstwem okoliczności na które Syndyk nie miał wpływu. Wniosek o uzyskanie wymaganego pozwolenia został złożony przez Spółkę w dniu 31 stycznia 2006 roku, tj. na pięć miesięcy przed terminem utraty dotychczasowych uprawnień do emisji. Decyzja o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów została wydana dopiero w 2007 roku. Odwołujący się podkreślił, iż ewidentna opieszałość postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego i tym samym nie może wywołać ujemnych skutków dla strony postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną wyżej decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu l instancji wskazując, że brak pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest przesłanką wystarczającą do nałożenia opłaty podwyższonej. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że ocena zawinienia strony w czasie procesu uzyskiwania pozwolenia wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto organ podkreślił, że roszczenia z tytułu wyrządzenia szkody przez organy administracji publicznej mogą być dochodzono przez stronę przed sądem powszechnym na podstawie kodeksu cywilnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Syndyka Spółki A wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu, w szczególności: - art. 7 kpa poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie praworządnej wykładni przepisów prawa materialnego uwzględniającej ważny interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. - art. 8 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podważa zaufanie do organów administracji publicznej i organów Państwa - art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w decyzji przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącego i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego. Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 292 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, sprzeczną z zasadą konstytucyjną państwa prawnego i zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska ( DZ. U. 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 100% (stan prawny na 2006 rok) w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Okoliczności faktyczne, ustalone w postępowaniu administracyjnym nie budzą wątpliwości. Bezsporne jest, że strona skarżąca w okresie od 1 lipca do 30 listopada 2006 roku korzystała ze środowiska bez wymaganego przez prawo pozwolenia. Wobec powyższego organ administracji określił wysokość opłaty należnej za emisję gazów lub pyłów, uwzględniając opłatę podwyższoną. Organ administracji stanął bowiem na stanowisku, iż wskazany przepis prawny wiąże odpowiedzialność administracyjną, z samym faktem braku pozwolenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela powyższego poglądu organów administracji. Organy dokonały bowiem błędnej wykładni przepisu art. 292 cytowanej wyżej ustawy, ograniczając się do wykładni literalnej przepisu w sytuacji, gdy należało uwzględnić wykładnię celowościową powyższego unormowania. Doprowadziło to do niewyjaśnienia i nieuwzględnienia okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zatem niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego (zawężona wykładnia) skutkuje w rozpoznawanej sprawie uchybieniami procesowymi mającymi wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit "a" i "c" p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia w dniu 31 stycznia 2006 roku, a więc 6 miesięcy przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia. Tymczasem organ administracji wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów dopiero w 2007 roku. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przy wydawaniu kontrolowanych decyzji. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji, orzekających w sprawie, pozostają w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, odpowiadając na pytanie prawne zgłoszone przez skład orzekający, czy wszczęcie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 grudnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska wyłącza stosowanie art. 86b ust. 7 ustawy w sytuacji kiedy organ, przed którym wszczęto postępowanie, nie załatwia sprawy (nie wydaje decyzji) w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. - stwierdził, że: "Niezałatwienie przez organ administracji państwowej w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. sprawy o ustalenie rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzania do powietrza przez jednostkę organizacyjną w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wyłącza samo przez się stosowania przepisu art. 86b ust. 7 tej ustawy". W uzasadnieniu uchwały wskazano jednak, że w sprawie o wymierzenie opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie posiada decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie posiada tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż do okoliczności istotnych w tego rodzaju sprawach należałoby zaliczyć to m. in, czy jednostka organizacyjna miała w poprzednim okresie decyzję ustalającą zakres wprowadzanych zanieczyszczeń, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji, przebieg postępowania w tej sprawie. NSA wyjaśnił ponadto, że zastosowanie przepisów o charakterze represyjnym (jakim jest art. 86b ust. 7) "nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu (...) mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości". W rozpoznawanej sprawie mają wprawdzie zastosowanie przepisy ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nie zaś przepisy ustawy z dnia 31 grudnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska to jednak, zdaniem składu orzekającego, przedstawione w uchwale NSA stanowisko odnośnie możliwości zastosowania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, wynikającej z faktu nieuzyskania w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. wymaganego pozwolenia, pozostaje w pełni aktualne. Reasumując: Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu cytowanej wyżej uchwały przyjmując, że sam fakt korzystania z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w postaci podwyższonej opłaty. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, iż wykładnia literalna nie budzi wątpliwości co do mechanizmu stosowania przepisu art. 292 cytowanej ustawy. Czytając przepis nie można bowiem abstrahować od celu regulacji. Istotą uregulowania jest zaś zdyscyplinowanie podmiotów korzystających ze środowiska do uzyskania pozwolenia na niekorzystne emisje, aby umożliwić kontrolę tego zjawiska. Tym samym należy zindywidualizować przypadki braku pozwolenia. W każdym indywidualnym przypadku organ administracji obowiązany jest zbadać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z działania lub zaniechania korzystającego. Zatem okolicznością decydującą o zastosowaniu podwyższonej opłaty powinno być np. niezłożenie w terminie wniosku wraz z konieczną dokumentacją, czy też złożenie kolejnego wniosku w terminie tak bliskim wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, że nie jest możliwe uzyskanie zgody na emisję w odpowiednim czasie. Natomiast brak decyzji, gdy jej wydanie nie jest zależne wyłącznie od podmiotu ubiegającego się o pozwolenie nie powinien przesądzać o automatycznym wymierzeniu podwyższonej opłaty. Należy podkreślić, że strona nie uchyla się wszak od ponoszenia opłaty podstawowej za korzystanie ze środowiska, ale trafnie kwestionuje automatyczną sankcję. W rozpoznawanej sprawie wniosek o kolejne pozwolenie został złożony w wystarczającym wyprzedzeniem 5 miesięcy. Nadto z załączonego do akt administracyjnych pozwolenia z dnia [..] nie wynika, aby przyczyną tak opóźnionego rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie były braki dokumentacji czy jakiekolwiek działania czy zaniechania skarżącego. W takiej sytuacji naruszenie przez organy administracji decydujące o pozwoleniu na korzystanie ze środowiska przepisów prawa procesowego, tj. art. 35kpa nie powinno automatycznie prowadzić do zastosowania sankcji wobec strony postępowania, bowiem stan taki podważałby zaufanie organów państwa. Trafnie podnosi skarżący, iż w tej sprawie odsyłanie go na drogę postępowania cywilnego celu uzyskania odszkodowania za szkody poniesione w wyniku opieszałości organu kłóci się z poczuciem sprawiedliwości i narusza zasady praworządnego państwa prawa. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny zbadać zatem jaki wpływ na brak pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów miał fakt przewlekłego rozpatrywania sprawy w przedmiocie udzielenia tego pozwolenia. Brak bowiem ustaleń w tym zakresie skutkuje tym, iż nie można uznać aby organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Z uwagi zatem na naruszenie przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, 77 kpa , jak również prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska ( DZ. U. 2006 r., Nr 129, poz.902 ze zm. ) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art.135 p.p.s.a. w zw. z art 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. P.H.