I SA/Wa 73/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Związku [...] - Izba [...] z siedzibą w L. od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. [...] w sprawie zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i umorzył postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja Prawa Autorskiego orzeczeniem z dnia [...] lutego 2001 r. zatwierdziła tabele wynagrodzeń Stowarzyszenia [...] . Od tego orzeczenia odwołanie złożył Związek [...] - Izba [...] z siedzibą w L.. Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. [...] stwierdził, że odwołanie to jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Związku [...] - Izby [...] z siedzibą w L. i Ogólnopolskiej Izby [...] w Z. , wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. (sygn. akt I SA 1499/03) uchylił zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji Minister Kultury przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komisji Prawa Autorskiego. Postanowieniem Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Związek został dopuszczony do udziału w postępowaniu odwoławczym. Do udziału w postępowaniu odwoławczym zostały też dopuszczone na prawach strony: Ogólnopolska Izba[...] w Z. , Stowarzyszenie [...] , [...] Izba [...] w W., Stowarzyszenie [...] oraz [...] Stowarzyszenie [...]. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności art. 108 ust. 3 w związku z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 90, poz. 631) z Konstytucją RP i o utracie mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 z dniem 1 września 2006 r. Organ II instancji stanął na stanowisku, że w związku z uchyleniem art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który stanowił podstawę prawną do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzeniem lub odmową zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, kompetencję w tym zakresie utracił także Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie była to bowiem kompetencja samodzielna, a jedynie wskazana w art. 108 ust. 4 powołanej ustawy funkcja organu odwoławczego od orzeczeń Komisji podejmowanych w trybie art. 108 ust. 3. Samodzielnie art. 108 ust. 4 ustawy, pomimo że utrzymany w mocy przez Trybunał Konstytucyjny, nie przesądza zdaniem Ministra o jego właściwości rzeczowej w rozumieniu art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem przepisów prawa materialnego, dotyczących podejmowania decyzji w zakresie tabel wynagrodzeń. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że administracyjne postępowanie odwoławcze ma na celu ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym organ odwoławczy musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w dniu rozpatrywania przez niego odwołania. W przedmiotowej sprawie, w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, przy czym nowe przepisy nie zostały jeszcze uchwalone. Oznacza to brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak również brak możliwości utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Stanowi to zatem przesłankę do umorzenia postępowania toczącego się przed organem I instancji i uchylenia zaskarżonej decyzji, co potwierdził zdaniem organu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z 21 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA.163/82. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, byłaby dotknięta wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uchylił orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia tabel stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.. W uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w tym stadium postępowania i uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w następstwie czego wydano zaskarżoną decyzję (art. 10 kpa), nieuwzględnienie kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 108 ust. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie bezprzedmiotowość postępowania. Podniósł, że zaskarżona decyzja pochodzi z lutego 2001 r., zaś pierwsze dopuszczenie do postępowania umożliwiające rozpatrzenie odwołania wydane zostało dnia [...] lutego 2003 r. i niezwłocznie po tej dacie możliwe było wydanie decyzji, co jednak nie nastąpiło. Skarżący podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odroczył wygaśnięcie mocy obowiązującej przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP, umożliwiając w ten sposób zakończenie toczących się postępowań oraz przygotowanie i uchwalenie nowego brzmienia przepisu, według którego mogły się toczyć niezakończone postępowania i być podejmowane postępowania nowe. Nie nastąpiło to jednak do chwili obecnej i nawet nie ma projektu nowego art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powstała w ten sposób luka prawna jest niezwykle dotkliwa dla środowisk reprezentowanych przez skarżącego. Zdaniem skarżącego wywód decyzji o niesamoistnej pozycji organu odwoławczego jest dowolny. Nieprzypadkowo bowiem art. 108 ust. 4 nie został uznany za sprzeczny z Konstytucją RP, a odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 108 ust. 3 stanowiło wyraźne wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny, że skutków uznania art. 108 ust. 3 za sprzeczne z Konstytucją nie należy odnosić wstecz, a więc do decyzji wydanych w czasie obowiązywania tego przepisu. Skarżący podkreślił, że w obecnej sytuacji braku art. 108 ust. 3, co wynika z zaniechania legislacyjnego polegającego na niewydaniu przepisu usuwającego sprzeczności z Konstytucją RP, wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego postępowanie nie stało się wcale bezprzedmiotowe. Postępowanie o zatwierdzenie Tabel ważnie toczyło się na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji przez Komisję Prawa Autorskiego. Wskutek utraty obowiązywania art. 108 ust. 3 nie nastąpiło podważenie wydanego orzeczenia Komisję Prawa Autorskiego, które stało się następczo nieostateczne. Wskutek przejściowego braku przepisu, do czasu wydania nowego przepisu regulującego postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego, nie może być ono ukończone. Uzasadnia to, zdaniem skarżącego, zawieszenie postępowania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że pozostałe przepisy dotyczące zatwierdzania Tabel obowiązują nadal. Dotyczy to przede wszystkim uznanego za zgodny z Konstytucją art. 109 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, który określa skutki zatwierdzenia Tabel. Skarżący uznał, że ma w związku z tym interes prawny w trwaniu tego postępowania, jak również w tym, żeby odwołania od decyzji o zatwierdzeniu Tabel skarżącego zostały oddalone. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 25 lutego 2008 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe pełnomocnika uczestnika postępowania Związku [...] Izby [...] w L. z dnia 16 lutego 2008 r. (k-70 akt sądowych), w którym sformowany został zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przez organ II instancji zakresu wniesionego odwołania, które było ograniczone zapisami statutu uczestnika postępowania, co doprowadziło do umorzenia postępowania w zakresie, w którym orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego stało się ostateczne. W piśmie tym uczestnik postępowania zmodyfikował swoje pierwotne stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 stycznia 2008 r. (k-32 akt sądowych) i stwierdził, że złożone przez niego odwołanie od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. dotyczyło jedynie rozstrzygnięć zawartych w ust. I orzeczenia Komisji w zakresie, w którym organ ten zatwierdził tabelę wynagrodzeń w części objętej regulacją ust. III tej tabeli odnoszącą się do wynagrodzeń z tytułu równoczesnego i integralnego rozpowszechniania utworów w sieciach kablowych. Nie zaskarżył natomiast ani rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed Komisją zawartego w ust. II orzeczenia, ani też rozstrzygnięcia zawartego w ust. I tego orzeczenia obejmującego tabele wynagrodzeń z tytułu nadawania utworów, które to regulacje znalazły się w ust. I i ust. II przedmiotowych tabel, ani też regulacji ogólnych przedmiotowych tabel zawartych w ust. 1-11. Uczestnik postępowania uznał, że ograniczenie możliwości zaskarżenia orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego wynikało ze statutowych celów Izby [...], która nawet w interesie społecznym nie może działać w sposób nieograniczony, lecz zawężony jedynie do ochrony i reprezentacji interesów swoich członków, czyli operatorów sieci telewizji kablowych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem telewizji kablowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, na podstawie art. 108 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 90, poz. 631, ze zm.), przez Stowarzyszenie [...] wniosku z dnia 19 czerwca 2000 r. o zatwierdzenie "Tabeli stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz reemisję utworów w sieciach kablowych" (k-8 akt adm.). Art. 108 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Komisję Prawa Autorskiego orzeczenia, czyli w dniu [...] lutego 2001 r. - t. j. z 2000 r. Dz. U. Nr 80, poz. 904) stanowił, że Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego powołuje Komisję Prawa Autorskiego, zwaną dalej "Komisją", składającą się z czterdziestu arbitrów powoływanych w odpowiedniej proporcji spośród kandydatów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu (ust. 1). Kandydatów na członków Komisji przedstawiają organizacje zbiorowego zarządzania, stowarzyszenia twórców, artystów wykonawców, producentów, organizacje zrzeszające podmioty zajmujące się zawodowo korzystaniem z utworów oraz organizacje radiowe i telewizyjne, w terminie wyznaczonym przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Informację o terminie ogłasza się w drukowanych dziennikach prasowych (ust. 2). Komisja w składzie sześciu arbitrów oraz przewodniczącego jako superarbitra, wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z grona arbitrów, zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia przedstawionych przez organizacje zbiorowego zarządzania tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub artystycznych wykonań objętych zbiorowym zarządzaniem, a także wskazuje organizację właściwą w rozumieniu art. 107 (ust. 3). Do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od orzeczeń Komisji wydanych w tym trybie służy odwołanie do Ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 4). Komisja w składzie trzyosobowym wyznaczonym z grona arbitrów po jednym przez każdą ze stron oraz superarbitra wybranego przez tak wyznaczonych arbitrów rozstrzyga spory dotyczące stosowania tabel, o których mowa w ust. 3. Jeżeli jedna ze stron nie wyznaczy arbitra albo arbitrzy nie wyznaczą superarbitra, zostaną oni wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (ust. 5). Do postępowania przed Komisją w sprawach, o których mowa w ust. 5, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu przed sądem polubownym (ust. 6). Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Komisji, o którym mowa w ust. 5, może w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wnieść powództwo do właściwego sądu okręgowego (ust. 7). Arbitrom za udział w posiedzeniach Komisji przysługuje wynagrodzenie (ust. 8). Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, wysokość wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 8, wysokość opłat za postępowanie przed Komisją oraz zasady ich wnoszenia (ust. 9). Po rozpatrzeniu tego wniosku Komisja Prawa Autorskiego orzeczeniem z dnia [...] lutego 2001 r. orzekła o zatwierdzeniu "Tabeli stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych" (k-321 akt adm.). Odwołanie od tego orzeczenia złożył m. in. Związek [...] - Izba [...] z siedzibą w L. , która to organizacja (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3190/01 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1499/03) ostatecznie została postanowieniem Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003 r. dopuszczona do udziału w niniejszym postępowaniu (art. 31 kpa), jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa. Kwestie dopuszczenia innych organizacji do niniejszego postępowania i skuteczności złożenia przez te organizacje odwołań od orzeczenia Komisji, w związku z wielowątkowymi postępowaniami sądowoadministracyjnymi, zakończyły się dopiero w 2007 r. W efekcie tych wszystkich działań pozostało do rozpatrzenia jedynie odwołanie Związku [...] - Izby Gospodarczej z siedzibą w L.. W trakcie trwania postępowania odwoławczego Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył skargę konstytucyjną [...] Telewizji [...] sp. z o.o. w K. o zbadanie zgodności art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych z art. 20, art. 22 i art. 45 Konstytucji oraz wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 108 ust. 3 i 4 w związku z art. 109 przywołanej ustawy z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 64 ust. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt SK 40/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 108 ust. 3 w związku z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904, ze zm.) jest niezgodny z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz że art. 108 ust. 4 w związku z art. 109 powołanej ustawy jest zgodny z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność orzekania. Równocześnie Trybunał orzekł, że art. 108 ust. 3 traci moc obowiązującą z dniem 1 września 2006 r. W tej sytuacji powołując się na powyższy wyrok Trybunału, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Związku [...] - Izba [...] z siedzibą w L. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i umorzył postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego w sprawie zatwierdzenia tabeli stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] . Powstaje w związku z tym konieczność odpowiedzi na pytanie, jaki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy miał przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04 orzekający o niekonstytucyjności art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Zdaniem Sądu, nie można uznać za w pełni zasadny zawartego w skardze poglądu, że w przypadku skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości wskazania na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji terminu utraty mocy przez akt normatywny, akt ten do nadejścia tego terminu zachowuje moc i dlatego winien był być zastosowany w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Sąd podziela wyrażone w doktrynie stanowisko, że dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnej znaczenie ma wyłącznie klasyfikacja wyroków Trybunału Konstytucyjnego według ich treści: na wyroki o zgodności lub niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Natomiast klasyfikacja wyroków według kryterium obowiązywania w czasie wyroku nie może przesądzić o prawidłowości decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu administracyjnego, tym samym wyłączając uchylenie decyzji (Adamiak B. artykuł: Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą - jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, publ. PS.2007.1.3). Jest zasadą, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekające o sprzeczności ustawy z Konstytucją, choć mają charakter konstytutywny, są skuteczne ex tunc od dnia wejścia w życie zakwestionowanego aktu normatywnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza niekonstytucyjność, która istnieje tak długo, jak długo dana norma jest sprzeczna z normą konstytucyjną (Pietrzykowski K., glosa do wyroku SN z dnia 19 stycznia 2000 r., II CKN 688/98, publ. Palestra 2001/11-12/219, Osajda K., glosa do wyroku SN z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99, publ. Palestra 2003.11-12.277, Tomaszewski D., artykuł: Czasowy zasięg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle stosunków cywilnoprawnych, publ. TPP.2000.1-2.17). W tej sytuacji odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów prawa nie oznacza, że do tego dnia nie mają one cech niekonstytucyjności. Podstawę prawną dla takiego poglądu stanowi zwłaszcza art. 190 ust. 4 Konstytucji, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, ustawa zasadnicza wprowadza zatem możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, aby zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji administracyjnej jest co do zasady możliwość uchylenia takiej decyzji. W takiej sytuacji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a). Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu a poddanego pod osąd sądowi administracyjnemu, mimo że generalnie sąd ten orzeka o legalności aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania. Regułą jest, że organ rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego załatwia ją przez wydanie decyzji pozytywnej albo negatywnej. Odmowa (jak i uwzględnienie wniosku) jest rozstrzygnięciem merytorycznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wymaga by istniała podstawa prawna (zarówno formalnoprawna jak i materialnoprawna) do wydania takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] lutego 2001 r. orzekającą o zatwierdzeniu "Tabeli stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych" był przepis art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, co wynika bezpośrednio z osnowy decyzji. Przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04 za niezgodny z Konstytucją. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd uznał, że w tej sytuacji niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy było uchylenie orzeczenia Komisji wydanego w oparciu o niekonstytucyjny przepis prawa przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który na podstawie art. 108 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach (podstawa formalnoprawna) był właściwym w tej sprawie organem odwoławczym. Nie jest przy tym istotne, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie istniało w chwili podejmowania przez Komisję zakwestionowanego orzeczenia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej, powinno zatem prowadzić do jej uchylenia przez właściwy organ (ewentualnie sąd administracyjny). Sąd stanął zatem na stanowisku, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo uchylił w całości kwestionowane orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego i to niezależne od podnoszonych przez uczestnika postępowania dopiero na etapie postępowania sądowego zastrzeżeń dotyczących ograniczenia zakresu złożonego odwołania. W świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot" rozumiany jako związek prawa procesowego z prawem materialnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 165). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem i taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sądu stanął na stanowisku, że ze względu na fakt, iż od dnia 1 września 2006 r. (czyli również w chwili rozpatrzenia złożonego wcześniej odwołania) nie istniał już żaden przepis prawa rangi ustawowej mogący być materialną podstawą prawną działania organu administracji publicznej w niniejszej sprawie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie z tego powodu, że stało sie ono bezprzedmiotowe. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Do tej konstytucyjnej zasady nawiązuje art. 6 kpa. Przepis ten stanowiąc, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (Wróblewski J., Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zgodnie z art. 107 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Zasadą postępowania administracyjnego (również w II instancji) jest, że organ rozpoznając sprawę załatwia ją przez wydanie decyzji pozytywnej albo negatywnej, lecz decyzje te mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie zarówno ewentualna odmowa, jak i uwzględnienie wniosku, są rozstrzygnięciami merytorycznymi, a to wymaga by istniała podstawa prawna do wydania takiego rozstrzygnięcia. Skoro w sprawie podstawy prawnej działania organów nie było, bo odpadła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że nie można było już wydać w tej sprawie żadnej decyzji merytorycznej. Podsumowując stwierdzić należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, kiedy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Taka zaś sytuacja, na skutek usunięcia z obiegu prawnego przepisu art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie (podobnie np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt III RN 59/01, publ. OSNP 2003/3/56, wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 2057/01, niepubl.). Wyjaśnić również należy, że nie może odnieść zamierzonego skutku zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję (art. 10 kpa). Z analizy akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. Minister Kultury wezwał skarżącego do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań, co też skarżący uczynił pismem z dnia 3 września 2004 r. Ponadto skarżącemu przesyłane był do wiadomości nadsyłane do sprawy pisma uczestników postępowania, co dawało mu możliwość zapoznania się z zawartymi w nich stanowiskami i przedstawienia własnego. W aktach sprawy brak jest pisma organu wysłanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji informującego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiadania się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, co można uznać za naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 kpa). Jednakże zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nadto zarzut takiego naruszenia może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. złożenia dokumentu) i uprawdopodobni, że istnieje związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSA i WSA 2006/6/157, wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, publ. "Przegląd Podatkowy" 2004/1, s. 43). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, nie wykazał w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień (w szczególności, że o uprawnieniu do zapoznania się z aktami postępowania i składania wyjaśnień była pouczona wcześniej pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r.) i by w niniejszej sprawy mogło to mieć wpływ jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Sąd również nie znalazł uzasadnienia do takiego wniosku. Za błędne Sąd uznał także stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że wskutek przejściowego braku przepisu postępowanie odwoławcze nie może być ukończone i powinno być przez organ odwoławczy zawieszone do czasu wydania nowego przepisu regulującego postępowanie przed Komisją Prawa Autorskiego. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Wydanie przez ustawodawcę przepisu prawa oznacza stanowienie prawa, nie jest elementem postępowania administracyjnego, które dotyczy jego stosowania i zostało uregulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, i nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Obu tych sfer działania nie można mylić i utożsamiać. Rządzące nimi reguły są bowiem odmienne i odrębnie uregulowane. Oznacza to, że uchwalenie nowych przepisów, w miejsce uchylonego przez Trybunał Konstytucyjny art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach, nie jest zagadnieniem wstępnym, zaistnienie którego powoduje konieczność lub możliwość zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego. Podnieść również należy, że obecnie bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w niniejszej sprawie pozostaje postawiony w skardze zarzut pozostawania przez organ odwoławczy w bezczynności, w szczególności w okresie od dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt SK 40/04 (czyli od dnia 24 stycznia 2006 r.) orzekającego o niekonstytucyjności art. 108 ust. 3 ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, do dnia utraty jego obowiązywania, czyli dnia 1 września 2006 r. Uchybienie takie mogło być przez skarżącego skutecznie zwalczane za pomocą przysługujących mu środków prawnych (skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra). W rozpatrywanej sprawie wyjaśnienia wymagają także zarzuty podniesione w piśmie procesowym pełnomocnika uczestnika postępowania Związku [...] - Izby [...] w L. z dnia 16 lutego 2008 r., modyfikującym dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 24 stycznia 2008 r., oraz w trakcie rozprawy sądowej w dniu 20 maja 2008 r. (k-172 akt sądowych) dotyczące wadliwego ustalenia przez organ II instancji zakresu wniesionego odwołania. Przede wszystkim z analizy akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie [...] przedłożyło Komisji Praw Autorskich "Tabelę stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych" (k-6 akt adm.). Również Komisja Prawa Autorskiego orzeczeniem z dnia [...] lutego 2001 r. zatwierdziła w punkcie I "Tabelę...", a w punkcie II orzekła o kosztach postępowania przed tą Komisją. Sformułowania te świadczą o tym, że przedmiotem postępowania i orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego była jedna tabela stawek wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia [...] za radiowe i telewizyjne nadanie utworów oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie utworów w sieciach kablowych, której integralną częścią były regulacje dotyczące zarówno nadawania utworów słownych, muzycznych, słowno-muzycznych i choreograficznych przez różne podmioty, jak i nadawania utworów literackich, dramatycznych, dramatyczno-muzycznych, muzyczno-choreograficznych i pantomimicznych przez różne podmioty oraz równoczesne i integralne rozpowszechnianie w sieciach kablowych utworów słownych, muzycznych, słowno-muzycznych, choreograficznych, dramatycznych, dramatyczno-muzycznych i muzyczno-choreograficznych nadawanych w programach organizacji radiowych i telewizyjnych, nie zaś odrębnie poszczególne zawarte w niej stawki. Sąd wziął również pod uwagę, że odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszej instancji. Nie wyłącza to jednak co do zasady takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji jednakże, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. Jeżeli jednak odwołujący jednoznacznie i konkretnie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję organu pierwszej instancji w całości. I z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Analiza treści odwołania Związku [...] - Izby [...] w L. z dnia 12 marca 2001 r. (k-331 akt adm.) wskazuje, że nie zawiera ono takich sformułowań, z których wynikałaby jednoznaczna intencja odwołującego się zakwestionowania jedynie konkretnej części III tabeli (potwierdza to także treść skargi uczestnika postępowania złożonej do NSA od postanowienia Ministra z dnia [...] października 2001 r., k-496 akt adm.). Co prawda część argumentów przedstawionych w uzasadnieniu odwołania dotyczy wysokości jedynie stawki za reemisję utworów w sieci telewizji kablowych, jednakże w treści odwołania znajdują sie również zarzuty o bardziej ogólnym charakterze odnoszące się m.in. do relacji między tabelami opłat na rzecz Stowarzyszenia [...] i innych organizacji zbiorowego zarządzania oraz zróżnicowania opłat dla nadawców publicznych i prywatnych. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06, niepubl). Oczywiście strona odwołująca się ma prawo do modyfikowania swojego odwołania, jednakże uczynienie tego dopiero na etapie postępowania sądowego nie może wpływać na ocenę legalności wydanej wcześniej decyzji administracyjnej. Równocześnie wyjaśnić należy, że na mocy zapadłych w sprawie: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt I SA 3190/01 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1499/03 Związek [...] - Izba [...] w L. został dopuszczony do udziału w niniejszym postępowaniu (art. 31 kpa), jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa. Jak wynika z uzasadnienia tych orzeczeń dopuszczenie to dotyczyło całego postępowania administracyjnego, a nie tylko tej jego części, która dotyczy interesów członków Związku, czyli operatorów sieci telewizji kablowych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem telewizji kablowych. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że ostateczne postanowienie organu administracji publicznej o dopuszczeniu Związku [...] - Izby [...] w L. jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uprawnia tę organizację społeczną, do udziału w tym postępowaniu na prawach strony i z przysługującymi jej uprawnieniami, w tym i do wniesienia odwołania (art. 31 § 1-3 kpa). Sąd wziął także pod uwagę, że pozycja procesowa podmiotów na prawach strony (w tym organizacji społecznej) nie jest tożsama z pozycją strony, gdyż nie występują one w postępowaniu we własnym interesie prawnym i w celu jego ochrony, lecz ich udział w postępowaniu jest konsekwencją działania w interesie innego podmiotu (będącego stroną postępowania). Podmioty te uczestniczą w postępowaniu ze względu na potrzebę ochrony pewnych wartości ogólnych o wymiarze ponadjednostkowym, społecznym, nie zaś indywidualnym. Nie ulega wątpliwości, że są one zainteresowane wynikiem postępowania (tj. uzyskaniem decyzji określonej treści), jednak nie są materialnie związane ze sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania (Kaszubowski K., Skóra A., Przegląd orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, GSP-Prz.Orz.2007.1.11). W literaturze wskazuje się również, iż uprawnienie organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest ograniczone ani ze względu na jej cele statutowe, ani ze względu na interes społeczny (Wróbel A. (w:) Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 293). Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty uczestnika postępowania zawarte w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2008 r. podtrzymane na rozprawie z dnia 20 maja 2008 r. Sąd uznał za niezasadne. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skutkiem decyzji umarzającej postępowanie jest zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli będzie to możliwe na podstawie prawa materialnego (Biernat S., Zimmermann J., Problem stabilizacji nieostatecznych decyzji administracyjnych, Krakowskie Studia Prawnicze, 1974, s. 71). Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.