III SAB/Lu 6/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Joanna Hołda, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2008 sprawy ze skargi J.H. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego J.H. o rozgraniczenie nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1999 r.; 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J.H. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, będącej własnością skarżącego. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do dokonania rozgraniczenia działki nr [...] z nieruchomościami sąsiadującymi. W uzasadnieniu skargi J. H. podał, że w dniu [...] sierpnia 1999 r. wystąpił do Prezydenta Miasta o rozgraniczenie ww. nieruchomości. Podnosił, że według zmodernizowanych danych w ewidencji gruntów i budynków ma ok. 400 m2 gruntu mniej niż powinien mieć. Ta brakująca powierzchnia została przypisana S. D. oraz S. K. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, ale w terminie nie załatwił sprawy. Na bezczynność organu skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. uwzględniło zażalenie i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy, jednakże Prezydent Miasta nie załatwił sprawy w nakazanym terminie i nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że na wniosek J. H. postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące zewnętrznej granicy działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. i E. małż. H. z działkami [...] i [...] stanowiącymi własność J. G. położonymi w B. przy ul. [...]. Zainteresowany został poinformowany, że pozostałe granice działek [...] i [...] zostały ustalone jednoznacznie w związku z przeprowadzonym postępowaniem scalenia i parcelacji osiedla "[...]" i mogą być wznowione bez wszczęcia postępowania administracyjnego. Na zlecenie J. H. geodeta uprawniony dokonał wznowienia znaków granicznych pomiędzy działką nr [...] będącą własnością J i E. małż. H., a działką nr [...] należącą do S. D. położonych w B. przy ulicy K. Ponieważ od 2000 r. J. H. kilkakrotnie składał podania o przekazanie sprawy do sądu, akta sprawy dotyczące przebiegu granicy w dniu [...] grudnia 2005 r. zostały przesłane do Sądu Rejonowego w B. Sąd zwrócił się do organu o uzupełnienie akt sprawy o wniosek państwa H. o wznowienie znaków granicznych. Ponieważ w sprawie okazania znaków granicznych J. H. nie mógł składać do urzędu podania, to taki wniosek nie mógł być przekazany do sądu. W związku z powyższym sąd odesłał akta sprawy o wznowienie znaków granicznych z pouczeniem, że stroną tego postępowania są właściciele spornych gruntów, natomiast nie jest stroną organ administracji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie J. H. na bezczynność Prezydenta Miasta i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Organ nie zgadza się ze stanowiskiem kolegium, zauważając, że na zlecenie J. H. geodeta uprawniony dokonał wznowienia punktów granicznych. Zatem zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Prezydenta Miasta uważa, że nie można dopatrzyć się bezczynności Prezydenta Miasta. Po wyznaczeniu przez kolegium dodatkowego terminu załatwienia sprawy, organ podjął czynności w celu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wezwał zainteresowanego do dostarczenia dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia. Do chwili obecnej brak odpowiedzi ze strony J. H. Zatem zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. opóźnienie spowodowane jest z przyczyn niezależnych od organu (do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w wydaniu decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, będącej własnością E. J. małż. H., położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej Nr [...] i [...] (dawniej jako działka [...]) z nieruchomościami sąsiadującymi, na wniosek J. H. z dnia [...] sierpnia 1999 r. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej również p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Zatem sąd rozpatruje skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność organów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zatem w przedmiotowej sprawie sąd obowiązany był zbadać, czy po złożeniu przez J. H. wniosku z dnia [...] sierpnia 1999 r. Prezydent Miasta prowadził postępowania administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z prawem. Stosownie do art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.), co oznacza, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Inaczej mówiąc wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od ustalenia, czy istnieje sprawa administracyjna i czy organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Należy stąd wnioskować, że do bezczynności organów dochodzi wówczas, gdy z przepisu prawa materialnego z zakresu administracji publicznej wynika zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przewidzianym w przepisach ogólnych (art. 35 k.p.a.) lub szczególnych – terminie. Zaskarżoną bezczynność organu należy zatem analizować pod względem istnienia w porządku prawnym zobowiązania organu do działania. Stwierdzić należy, że w świetle art. 29 ust. 3, 31 ust. 4, 33 ust. 1, 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) na wniosek J. H. z dnia [...] sierpnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia jego nieruchomości Prezydent Miasta był zobowiązany do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości lub decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi; możliwe jest również zawarcie ugody przed geodetą upoważnionym przez prezydenta miasta. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że Prezydent Miasta błędnie zakwalifikował wniosek J. H. z dnia [...] sierpnia 1999 r. jako wniosek o wznowienie znaków granicznych. Tymczasem J. H. jednoznacznie i to kilkakrotnie wnosił o dokonanie rozgraniczenia jego działki z wyznaczeniem granic w terenie zgodnie z dokumentacją. Rozgraniczenie nieruchomości jest procesem dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a jego celem jest określenie zasięgu prawa do własności do nieruchomości. Proces rozgraniczenia nieruchomości polega na ustaleniu przebiegu granic nieruchomości z przyległymi nieruchomościami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwaleniu tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów i wydaniu decyzji o rozgraniczeniu lub wydaniu orzeczenia o rozgraniczeniu przez sąd (art. 29, 33, 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Natomiast wznowienie znaków granicznych zostało uregulowane w art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone poprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Wznowienie granic nie jest przeprowadzane ani w trybie administracyjnym, ani sądowym, a jest to jedynie techniczna procedura geodezyjna. W przypadku wznowienia granic nie ma możliwości zaistnienia sporu pomiędzy stronami na okoliczność przebiegu wznowionej granicy, gdyby jednak taki spór, zaistniał to należy zauważyć, że jest on rozstrzygany wyłącznie w trybie sądowym. Rozgraniczenie nieruchomości i wznowienie znaków granicznych są to dwa odrębne tryby. Skarżący wyraźnie wnosił o rozgraniczenie nieruchomości, a organ wszczął postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. postępowanie rozgraniczeniowe tylko w stosunku do jednej granicy działki, działkami oznaczonymi Nr [...] i [...] będącymi własnością J. G. Natomiast w stosunku do pozostałych granic działek oznaczonych Nr [...] i [...] nie zostało nawet wydane postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie zostało ono również zakończone w żaden powyżej wskazany sposób (ugoda zawarta przed upoważnionym przez prezydenta miasta geodetą, decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, decyzja o umorzeniu postępowania). Zagadnienie bezczynności organu administracji publicznej wypływa ze sformułowanej w art. 12 k.p.a., zasady szybkości działania. Jako uszczegółowienie tej zasady i celem wzmocnienia sytuacji strony postępowania administracyjnego wprowadzono maksymalne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz instytucję zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Podane przepisy współistnieją z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz mają obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Stwierdzić należy, że organ, którego bezczynność zaskarżył [...], nie postąpił w przewidziany w powyżej przytoczonych przepisach sposób. Po wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (postanowienie z dnia [...] listopada 1999 r.) podjął czynności wznowienia znaków granicznych, nie prowadząc dalej postępowania rozgraniczeniowego. Pozostaje zatem w bezczynności w załatwieniu tej sprawy (rozgraniczenie nieruchomości). Wprawdzie organ słał do strony korespondencję w sprawie przedmiotowego wniosku, jednakże nie wydał przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu ani nie odnosił się do pism strony dotyczących rozgraniczenia nieruchomości, stale powtarzając, że przeprowadził wznowienie znaków granicznych. Zważyć trzeba, że strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta w trybie określonym w art. 37 § 1 k.p.a., które zażalenie zostało przez kolegium uznane za zasadne (postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r.). Jedyną reakcją prezydenta miasta na owo postanowienie było wezwanie strony do nadesłania dokumentacji geodezyjnej, bez należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości (por. art. 9 k.p.a.). Ustaliwszy zatem, że do dnia [...] maja 2008 r., a więc po terminie wyznaczonym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego – sprawa rozgraniczenia nieruchomości na wniosek J. H. nie została załatwiona, sąd stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w świetle art. 37 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3, 31 ust. 4, 33 ust. 1, 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Uznawszy zatem, że Prezydent Miasta, naruszając przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.