II OSK 1488/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 179/08 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 179/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r., skierowanym do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R., M. S. zwrócił się o przywrócenie terminu wypłaty świadczenia z tytułu zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej. We wniosku wskazał, że w okresie od [...] marca 1997 r. do [...] września 1997 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową, z której został zwolniony orzeczeniem RWKL Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] i przeniesiony do rezerwy. We wniosku skarżący podał, że podjęcie czynności związanych z uzyskaniem wypłaty należnego mu świadczenia związanego ze zwolnieniem z zasadniczej służby wojskowej uniemożliwiał mu stan zdrowia. Po ustaniu problemów zdrowotnych zwracał się do WKU w P. i do Ministerstwa Obrony Narodowej o wypłatę należnego mu świadczenia. Skarżący podał również, że z uzyskanej odpowiedzi dowiedział się, iż odprawę wojskową wypłaca jednostka wojskowa zwalniająca żołnierza oraz, że żądane świadczenie uległo przedawnieniu. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2007 r. o sygn. akt IV U [...] Sąd Okręgowy w R. - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym do rozpoznania tej sprawy i przekazał ją do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z dnia 28 maja 2007 r. skierowanym do M. S., Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia, Organizacji i Audytu Wewnętrznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że ustalenia organu potwierdzają odbywanie przez niego zasadniczej służby wojskowej. Organ podał, że M. S. istotnie został zwolniony ze służby przed jej zakończeniem, w związku z orzeczeniem przez właściwą wojskową komisję lekarską o niezdolności do dalszej służby wojskowej w czasie pokoju (kat. "D"). Organ powołał ponadto przepisy ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo wezwano skarżącego do sprecyzowania, czy jego wniosek dotyczy w istocie przywrócenia terminu do dochodzenia roszczeń związanych z odprawą wypłacaną w czasie zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, czy też winien być traktowany jako wystąpienie zmierzające do nieuwzględnienia przez organ faktu przedawnienia roszczeń w tej materii. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. M. S. sprecyzował swoje żądanie wnosząc o nieuwzględnienie przez organ faktu przedawnienia roszczeń i wypłacenie należnego świadczenia. Swoje żądanie uzasadnił faktem zatrzymania go i doprowadzenia do zakładu karnego, a także długotrwałym procesem karnym, zakończonym w dniu 16 stycznia 2003 r., w trakcie którego brał leki na uspokojenie i był badany przez biegłych lekarzy sądowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, odmówił nieuwzględnienia upływu przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do odprawy związanej ze zwolnieniem z zasadniczej służby wojskowej i odmówił wypłaty tej odprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, obowiązującym w dacie zwolnienia M. S. ze służby, żołnierzom, którzy odbyli zasadniczą służbę wojskową albo zostali zwolnieni z tej służby ze względu na stan zdrowia oraz żołnierzom, którzy odbyli przeszkolenie wojskowe albo zostali zwolnieni z tego przeszkolenia ze względu na stan zdrowia przed jego odbyciem, przysługuje odprawa wypłacana przy zwalnianiu z czynnej służby wojskowej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 września 1997 r., jak również obowiązującej obecnie ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ wojskowy właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić upływu przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Odpowiadając na wniosek M. S. odnośnie nieuwzględnienia upływu przedawnienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że w jego ocenie przedstawione przez stronę okoliczności nie mogą stanowić podstawy do skorzystania z możliwości, o której mowa w art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. Organ wskazał, że roszczenie dotyczące wypłaty odprawy należnej z tytułu zwolnienia M. S. z zasadniczej służby wojskowej stało się wymagalne w dniu zwolnienia z tej służby, tj. 25 września 1997 r., a zatem uległo ono przedawnieniu z dniem 26 września 2000 r. Pozostawanie M. S. w zakładzie karnym nie stanowiło, w ocenie organu, przeszkody w dochodzeniu roszczeń. Osoba odbywająca karę pozbawienia wolności ma możliwość występowania w swojej sprawie przed organami administracji. Organ podał przy tym, że ocenę taką potwierdza m.in. to, że M. S. ze stosownym wnioskiem w sprawie wypłaty odprawy wystąpił pomimo tego, że nadal odbywa karę pozbawienia wolności. Fakt zaś złożenia wniosku w tej sprawie po upływie trzech i pół roku od zakończenia sprawy, spowodował zdaniem organu, że nie miał on podstaw do skorzystania z możliwości przewidzianej w powołanym art. 9 ust. 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Sąd I instancji powołał na wstępie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wskazał że, podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, (t. j.: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.), obowiązujący w dacie zwolnienia M. S. ze służby, stanowiący iż, żołnierzom którzy odbyli zasadniczą służbę wojskową albo zostali zwolnieni z tej służby ze względu na stan zdrowia oraz żołnierzom, którzy odbyli przeszkolenie wojskowe albo zostali zwolnieni z tego przeszkolenia ze względu na stan zdrowia przed jego odbyciem, przysługuje odprawa wypłacana przy zwalnianiu z czynnej służby wojskowej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 września 1997 r., jak również obowiązującej obecnie ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ wojskowy właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić upływu przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że M. S. odbywał zasadniczą służbę wojskową w okresie od 5 marca 1997 r. do 25 września 1997 r. Ze służby tej został zwolniony przed jej zakończeniem w związku z orzeczeniem przez właściwą wojskową komisję niezdolności do dalszej służby wojskowej w czasie pokoju (kat. "D"). Jak wynika z ustaleń organu, w zasobach archiwalnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawierających między innymi dokumentację Jednostki Wojskowej nr [...] S., brak jest dokumentu potwierdzającego przyznanie i wypłatę skarżącemu świadczenia należnego zgodnie z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. W ocenie Sądu I instancji niewątpliwym jest, że skarżący nabył prawo do tego świadczenia. Stało się ono wymagalne w dniu 25 września 1997 r. i od tej daty należało liczyć trzyletni okres, o którym mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych. Świadczenie to ulegało przedawnieniu z dniem 26 września 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu dotyczące odmowy wypłaty świadczenia na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, bowiem - zdaniem Sądu I instancji - skarżący w okresie, w którym było ono wymagalne nie podjął żadnych działań zmierzających do wypłaty przez organ należnego mu świadczenia. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na podjęcie przez skarżącego w okresie trzech lat jakiegokolwiek działania, które spowodowałoby, że nie uległoby ono przedawnieniu. Odnosząc się do kwestii odmowy nieuwzględnienia upływu przedawnienia roszczenia z tytułu prawa do odprawy, Sąd I instancji wskazał na uznaniowy charakter tej decyzji. Sąd zwrócił przy tym uwagę na specyfikę kontroli aktów posiadających cechy uznania administracyjnego, wskazując, że sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Wyjaśniono, że sądowa kontrola sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem zasad ogólnych, jak też przepisów szczegółowych wynikających z procedury administracyjnej. Sąd stwierdził, że organ nie przekroczył w rozpatrywanej sprawie granic uznania administracyjnego, podzielając przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od tak sformułowanego wyroku Sądu I instancji, pismem z dnia 13 sierpnia 2008 r., skarżący (działając za pośrednictwem pełnomocnika z urzędu – adwokata M. L.) wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., poprzez jego pominięcie, co wyrażało się w usankcjonowaniu zaniechania informowania skarżącego o przysługujących mu prawach, a w szczególności o prawie do odprawy, 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1074 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. Nr 76, poz. 693 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że zakres dyskrecjonalnej możliwości działania organów administracji jest nieograniczony i nie podlega kontroli. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconego zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tytułem udzielonego skarżącemu prawa pomocy. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., autor skargi kasacyjnej na wstępie podał, że bezsporną okolicznością w sprawie pozostaje, iż skarżący nabył prawo do świadczenia, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy. Owo świadczenie stało się wymagalne z momentem zakończenia służby wojskowej, tj. w dniu 25 września 1997 r. Art. 9 ust. l ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustanawia 3 letni okres przedawnienia roszczeń związanych z uposażeniem żołnierzy. Skarżący złożył wniosek o wypłatę świadczenia, aczkolwiek już po upływie okresu przedawnienia. Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skupiając się na kwestii związanej z upływem okresu przedawniania i spóźnionym złożeniu wniosku o wypłatę, pominął zupełnie okoliczności związane z właściwym poinformowaniem skarżącego o jego prawach i obowiązkach związanych z odejściem ze służby wojskowej. W ocenie kasatora, skarżący w toku postępowania administracyjnego, w tym także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, podnosił, że nigdy nie został poinformowany o przysługującym mu świadczeniu na wypadek zakończenia służby wojskowej z powodu przeciwwskazań zdrowotnych. Owa informacja została przekazana skarżącemu dopiero na początku roku 2005, kiedy to skarżący zwrócił się do Jednostki Wojskowej nr [...] w S. z wnioskiem o wypłatę. Powołując się na normę wynikającą z art. 9 k.p.a., autor skargi kasacyjnej podał, że organy administracyjne są zobligowane do wyjaśniania i udzielania stronom wskazówek w taki sposób, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia wynikającej z k.p.a. zasady udzielania informacji powołano fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r. (Sygn. akt V SA/Wa 550/06, LEX nr 339671), zgodnie z którym "organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji, obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 k.p.a. in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody." Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, organ administracji (Jednostka Wojskowa S.) miał bezwzględny obowiązek poinformowania skarżącego o wszystkich prawach i obowiązkach związanych z odejściem ze służby wojskowej. Z zaniechania organu w tym zakresie nie można wyciągać negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Okres przedawnienia na dochodzenie roszczeń, wskazany w art. 9 ust 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, nie może być oceniany w oderwaniu od art. 9 k.p.a. W ocenie kasatora, skoro skarżący nigdy nie został poinformowany o przysługującym mu prawie przez organ, to bezzasadnym było uznanie, że przysługujące mu roszczenie uległo przedawnieniu z powodu jego niedochodzenia, wywołanego zaniechaniem udzielenia właściwej informacji. W konkluzji uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. wskazano, że skarżącemu nadal przysługuje roszczenie o wypłatę przedmiotowego świadczenia, bowiem okres jego niedochodzenia był wywołany bezprawnym zaniechaniem udzielenia informacji przez organ. Uzasadniając w dalszej kolejności naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy podano, iż Sąd I instancji wskazał, że zawarta w tym przepisie dyskrecjonalna władza organu polegająca na możliwości uznania i wypłaty roszczenia pomimo upływu okresu przedawnienia, nie może podlegać merytorycznej kontroli i winna być dokonywana jedynie pod kątem proceduralnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej takie przekonanie jest błędne. Zdaniem kasatora, nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że uznaniowość przyznana organowi polega na swobodzie decydowania o pewnych kwestiach. Owa swoboda nie jest nieograniczona, prowadziłaby bowiem do anarchii. Dlatego też ustawodawca wyposażając organ we władzę dyskrecjonalną, wskazał że doznaje ona pewnych ograniczeń w postaci kryterium szczególnych okoliczności. Wprowadzenie tego typu kryterium ma zapewnić racjonalne działanie organu, przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości swobodnego decydowania. Pod tym kątem merytoryczna ocena działania organu jest - zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną - dopuszczalna i uzasadniona. Przypomniano, iż skarżący wskazał, że od 6 września 1997 r. odbywa karę pozbawienia wolności. Nadto jego możność działania i dbania o własne interesy doznaje ograniczenia związanego z obłożnymi chorobami. Kasator nie zgodził się ze stwierdzeniem organu jak i Sądu I instancji, że tego typu wydarzenia w życiu człowieka nie są szczególnymi okolicznościami uzasadniającym uznanie, że bieg terminu przedawnienia był bezskuteczny. Zdaniem pełnomocnika będącego autorem skargi kasacyjnej, skarżący w warunkach odosobnienia, przerywanych nawrotami choroby, nie ma możliwości należytego dbania o zachowanie przysługujących mu praw. W jego ocenie, dla tego typu właśnie przypadków, ustawodawca przewidział możliwość zastosowania przez organ władzy dyskrecjonalnej i tym samym zachowania podstawowej zasady, jaką winno cechować się prawidłowe działanie organów tj. zasady budowania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania. Przechodząc do rozpoznania zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej należy uznać, że nie zostały one sformułowane w prawidłowy sposób. Powyższa uwaga dotyczy zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym, że sam zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 9 k.p.a. nie jest wystarczający, bowiem Sąd ten - co do zasady - nie stosuje przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym i utrwalonym, zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie, stanowiskiem - podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się zatem, że w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej bezwzględnie muszą być powołane przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, należy ponadto uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04 (M. Pr. 2004, nr 14, s. 632), zob. też J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi", Komentarz, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 370. Sąd I instancji orzeka bowiem na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tyko w wyjątkowych sytuacjach stosuje wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np.: w przypadku wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). Dlatego też nie budzącą wątpliwości zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych naruszeń przepisów p.p.s.a. w ramach formułowania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tego też względu, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mający, zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy (treść zaskarżonego orzeczenia) nie może podlegać merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na wskazany błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej. Przechodząc w dalszej kolejności do merytorycznej oceny zarzutu rażącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1074 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że zakres dyskrecjonalnej możliwości działania organów administracji jest nieograniczony i nie podlega kontroli – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten w świetle przyjętego stanu faktycznego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 września 1997 r., jak również aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.), roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ wojskowy właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić upływu przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zacytowany przepis - mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - po pierwsze określa termin w jakim ulegają przedawnieniu roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych, z drugiej zaś strony przyznaje organowi administracji uprawnienie do wydania decyzji w przedmiocie nieuwzględnienia upływu przedawnienia roszczenia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Ustawodawca nie określił przy tym precyzyjnie przesłanek warunkujących uwzględnienie lub odmowę uwzględnienia terminu przedawnienia roszczeń, nadając tym samym przedmiotowej decyzji charakter uznaniowy (będącej wyrazem tzw. dyskrecjonalnej władzy organu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił zakres sądowej kontroli decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego. Przechodząc do rozważań dotyczących sposobu oceny legalności tego typu decyzji przez sąd administracyjny, należy na wstępie zaznaczyć, że skarżący, w okresie w którym przysługujące mu świadczenie było wymagalne, nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego wypłaty. Skarżący nie wykazał zatem najmniejszej aktywności w kierunku realizacji przysługującego roszczenia w terminie, w którym było ono wymagalne. Sąd I instancji prawidłowo ocenił działanie organu uwzględniając, że skarżący nie wskazał w istocie na żadne wyjątkowe okoliczności, które usprawiedliwiłyby nieuwzględnienie przez organ upływu terminu przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić przy tym stanowisko Sądu I instancji, jak też organu orzekającego w sprawie, zgodnie z którym, nie można uznać za wyjątkowe okoliczności pozostawanie przez skarżącego w zakładzie karnym - w kontekście przeszkody w dochodzeniu przysługującego mu roszczenia. Osoba odbywająca karę pozbawienia wolności ma bowiem możliwość występowania w swojej sprawie przed organami administracji. Z uwagi na taki stan rzeczy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji właściwie ocenił zastosowanie przepisu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) przez organ orzekający w sprawie. Jak wspomniano, kwestię oceny i w konsekwencji nieuwzględnienia lub uwzględnienia upływu przedawnienia roszczenia ustawodawca przyznał organowi administracji. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własna odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w kwestii zakresu badania legalności decyzji posiadających cechy uznania administracyjnego, zgodnie z którym uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza całkowicie jej sądowej kontroli lecz oznacza, iż kontrola ta sprowadza się w zasadzie do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Na pozytywną ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje ponadto pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, zgodnie z którym wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), nie są władne wkraczać w zakres dyskrecjonalnej władzy organu, ponieważ wiązałoby się to z koniecznością dokonywania przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej słuszności i celowości, a tym samym pozostawałoby w sprzeczności z istotą sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych w polskim systemie prawnym. Nie oznacza to braku możliwości przez sąd administracyjny oceny dyrektyw uznania wynikających z prawa materialnego, taka ocena została jednak w przedmiotowej sprawie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który - jak wskazano wyżej - podkreślił, iż za wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, nie można uznać pobytu M. S. w zakładzie karnym, a innych okoliczności skarżąc nie udowodnił. Taką wykładnię pojęcia "wyjątkowych okoliczności" na gruncie art. 9 ust. 2 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.