II SA/Wr 105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę planistyczną I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z.O. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...], wydane na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a., którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Z.O. pismem z dnia 8 listopada 2007 r. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że przez ostatnie 3 miesiące przebywał z żoną za granicą w ważnej sprawie rodzinnej. Do domu wrócili na Święto Wszystkich Świętych, a w dniu 29 października2007 r. otrzymali pocztą z Urzędu Miasta i Gminy upomnienie do zapłaty opłaty planistycznej. Ponieważ w upomnieniu nie napisano z jakiego tytułu jest do zapłaty opłata, zatelefonował do Urzędu i wtedy poinformowano go, że w sprawie była decyzja. Poprosił o przysłanie decyzji, gdyż wcześniej jej nie otrzymał. Decyzję przysłano pocztą i odebrał ją 6 listopada 2007 r. Uważa więc, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez Jego winy. Jednocześnie z wnioskiem złożył odwołanie od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z treścią art. 58 kpa: "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3 Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne." Jak wynika z wniosku strony przyczyną nie złożenia w terminie odwołania od decyzji był brak wiedzy o jej istnieniu, wobec nieobecności w miejscu zamieszkania przez okres trzech miesięcy. Również z wniosku wynika, że o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej Z.O. dowiedział się w dniu 29 października 2007 r. w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy. Zatem w ocenie Kolegium w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu, zaś prośba o przywrócenie terminu została złożona w dniu 8 listopada 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, który upłynął 5 listopada 2007 r. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w art. 58 § 2 kpa nie jest zaś dopuszczalne. Z tej przyczyny Kolegium orzekło jak wyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z.O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie: 1) art. 59 §1 i §2 kpa, przez wydanie postanowienia o (nie)przywróceniu terminu przez organ niewłaściwy, 2) art. 58 §1 i §2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji nieskutecznego doręczenia stronie przedmiotowej decyzji, 3) art. 42, 43, 44 kpa przez zaniechanie ustalenia, czy decyzja została doręczona skarżącemu prawidłowo i zasadne było zastosowanie domniemania jej doręczenia. W bardzo szeroko rozbudowanym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania, którego bieg rozpoczął się dopiero 6 listopada 2007r., tj. po skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ powinien był rozstrzygnąć: 1) czy i w jakiej dacie Burmistrz Miasta i Gminy R. doręczył prawnie skutecznie sporną decyzję z dnia [...] w sprawie opłaty "planistycznej"? 2) czy niezbędne było złożenie przez Stronę prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od w/w decyzji? 3) dopiero wtedy, po uzyskaniu odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, zbadać 4) czy wystąpiły przesłanki do przywrócenia stronie terminu do złożenia odwołania? Odpowiedź na te pytania niewątpliwie wpływa na możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie została jednak udzielona w zaskarżonym postanowieniu. Nie można przesądzać ze stwierdzenie SKO, że "z wniosku wynika, że o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej" Z.O. dowiedział się w dniu 29.10.2007 r. w czasie rozmowy z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy R.. Treść wniosku strony z dnia 8..11.2007 r. a przede wszystkim akta sprawy tego w istocie nie potwierdzają. Z akt sprawy nie wynika, że rozmowa telefoniczna w dniu 29.10.2007 r. pomiędzy stroną skarżącą i pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy R., którą to datę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za datę "dowiedzenia się" przez Z.O. "o fakcie wydania decyzji w sprawie ustalenia renty planistycznej", w rzeczywistości rozstrzyga istotę sporu o datę uzyskania przez stronę skarżącą informacji o decyzji z dnia 6.08.2007 r. Z treści "adnotacji urzędowej" sporządzonej przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy R. w dniu 30.10.2007 r. (w aktach sprawy) z ich rozmowy ze Z.O. wynika bowiem, że poinformowano go o wydanej "decyzji ustalającej opłatę adiacencka" oraz że zostanie jemu przesłana "kopia decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame i nie można przyjąć w tych okolicznościach, że Strona otrzymała właściwe informacje umożliwiające jej podjęcie właściwych działań. Skarżący podniósł, iż jest emerytem w podeszłym wieku, osobą, schorowaną, zasadnie miał więc wątpliwości, o jaką w rzeczywistości decyzję chodzi i w tej sytuacji zachował się w jedyny racjonalny sposób - poprosił ogólnie o przysłanie decyzji, której dotychczas nie otrzymał. Dopiero po otrzymaniu kserokopii decyzji z [...] dowiedział się, czego ona faktycznie dotyczy. W stanie faktycznym tej sprawy brak jest zatem podstaw do stwierdzenia przez SKO, że dzień 29.10.2007r. można uznać za "dzień ustania przyczyny uchybienia terminu", o którym mowa w art. 58 §2 kpa. Zgodnie z twierdzeniami strony przeciwnej decyzja Burmistrza z dnia [...] została wysłana skarżącemu w sierpniu 2007 r., była dwukrotnie awizowana i wróciła do Urzędu, który uznał "skuteczne jej doręczenie" w dniu 25.08.2007 r. (domniemanie doręczenia). Skarżący nie odebrał w tym terminie przesyłki z uwagi na nieobecność w kraju w tym czasie. Zarzucił przy tym, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, że Poczta w sposób prawidłowy (zgodny z przepisami) zawiadomiła Z.O. o adresowanej do niego przesyłce pocztowej - zawierającej decyzję Burmistrza MiG R. z dnia [...] oraz miejscu umożliwiającym odbiór przesyłki. Dowodów takich nie ma dotychczas, a ich charakter jest taki, że nie mogą one być uzupełnione w terminie późniejszym. W tej sytuacji, badając legalność doręczenia stronie decyzji - na podstawie dokumentów zawartych w aktach administracyjnych - należy stwierdzić, że prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło dopiero 6.11.2007 r. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do przypisania skarżącemu winy w uchybieniu terminu, skoro Burmistrz nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art.44 kpa. Skoro zaś skarżący złożył odwołanie w dniu 8.11.2007 r., to zostało ono złożone z zachowaniem ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto Kolegium powołując się na przepis art.59 § 2 k.p.a. stwierdziło, ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że było właściwym organem do wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zakres kontroli zaskarżonych do Sądu postanowień ograniczony jest do ich oceny zgodności z prawem i tylko w zakresie objętym przedmiotem danego postanowienia. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga Z.O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a., co powoduje, iż postanowienie to podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać należy, że organ wydając zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, przyjął, że Z.O. wniosek o przywrócenie tegoż terminu wniósł po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ odwołuje się w tym względzie do oświadczenia skarżącego zawartego w przedmiotowym wniosku, że o fakcie wydania decyzji w sprawie spornej opłaty dowiedział się 29 października 2007r. w czasie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy, gdy zaś wniosek o przywrócenie terminu złożył 8 listopada, czyli po upływie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że 7-dniowy termin, o którym jest mowa w cyt. wyżej art.58 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, a termin nie może zastać przywrócony. Jednakże w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy procedury administracyjnej, polegające na tym, iż nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, tym samym naruszył przepis art.7, 75 § 1, 77 § 1 i art.80 k.p.a. Niesporne jest w sprawie, że w/w decyzją Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] orzeczono względem skarżącego jako zbywcy nieruchomości oznaczonej numerem działki 870/6 AM obręb R. 1, księga wieczysta KW nr [...], opłatę planistyczną w wysokości 13.800,00 zł. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącemu opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...]. Podkreślić należy, że doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną administracji o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu /art.14 § 1 k.p.a./, jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, istotne jest zatem w każdej sprawie prawidłowe ustalenie, czy doręczenie miało miejsce i czy było ono skuteczne. Lektura akt sprawy wskazuje, że organ odwoławczy przyjmuje, iż doręczenie skarżącemu opisanej wyżej decyzji organu I instancji miało miejsce w dniu 25 sierpnia 2007r., w trybie art.44 k.p.a. Podkreślić należy, że zasadą jest w myśl art. 42 § 1 k.p.a., że osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Zauważyć przy tym należy, że przepisy art.42 § 2 i 3, art.43 oraz art.44 k.p.a. przewidują dopuszczalne odstępstwa tak co do zasady osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i zasady miejsca doręczania. Jednakże aby można było przyjąć, że miało miejsce skuteczne doręczenie pisma adresatowi, muszą zostać spełnione wymogi określone w/wyżej przepisami. I tak zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1/ poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy Z regulacji cyt. wyżej art.44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] - jako przesyłka polecona została wysłana skarżącemu 8 sierpnia 2007r. na adres przez Niego wskazany. W aktach sprawy znajduje się koperta jako "zwrot, nie podjęto w terminie", w której prawdopodobnie znajduje się opisana wyżej decyzja. Z umieszczonych na tej kopercie adnotacji wynika jedynie, że przesyłka była awizowana dwukrotnie, a to 10 sierpnia 2007r. oraz 17 sierpnia 2007r.. Przy adnotacjach tych zamieszczony jest nieczytelny podpis. W aktach administracyjnych brak jest natomiast potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania skarżącego zawiadomienia o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 lub § 3 k.p.a. Z załączonego do opisanej wyżej przesyłki "dowodu doręczenia" nie wynika zaś by zawiadomienia wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż w świetle cyt. wyżej art.44 § 3 k.p.a. adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym / por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1998r., ISA/Gd 1457/96, LEX nr 34760, wyrok NSA z 28 maja 1997r., ISA 1722/97, LEX nr 45642/. W świetle powyższego stwierdzić należy, że umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie mogło być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania . W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, że właściwe – skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...], Nr [...] miało miejsce dopiero w dniu 6 listopada 2007r. i od tego to dnia rozpoczął się dla skarżącego bieg terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Skoro z akt sprawy niewątpliwie wynika, że odwołanie od w/w decyzji organu I instancji skarżący wniósł w dniu 8 listopada 2007r., to tym samym zachował termin określony w art.129 § 2 k.p.a. W tym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowy był zatem wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Powyższe ustalenia wskazują zatem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, jak i pominięciem zasady "in dubio pro adione", wynikającej m.innymi z przepisu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz. U. z 19993r, Nr 61, poz.284 ze zm./ - zgodnie z którą w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 17.06.2008r.