II SA/Wr 23/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gastronomicznego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołań Międzyzakładowego Klubu Sportowego [...] w L. oraz W.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], Nr [...], nakazującej W.K. dokonanie rozbiórki obiektu gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy bez pozwolenia na budowę obiektu gastronomicznego o wymiarach ok. 8m x 7,5m, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. W toku postępowania ustalono, że obiekt gastronomiczny w kształcie litry "L" posadowiony jest na istniejącej płycie betonowej, stanowiącej utwardzenie terenu. Obiekt posiada konstrukcję drewnianą, ściany z blachy, plexi i szkła, dach blaszany. Obiekt wyposażono w przyłącze energii elektrycznej i wewnętrzną instalację elektryczną. Ustalono również, że obiekt został wybudowany w 1993r., gdy zaś inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał W.K. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 156 poz.1118/ sporny obiekt jako niepołączony trwale z gruntem zalicza się do obiektów tymczasowych i zgodnie z art. 28 tejże ustawy, wykonywanie robót budowlanych związanych z budową takiego obiektu wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy obiektu bez pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 48 wymienionej ustawy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 w/w ustawy - przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, jeśli obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, organ winien jest zbadać czy obiekt znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę i czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślono, że w okresie budowy przedmiotowego obiektu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] /Dz. Urz. [...] w L. z [...] Nr [...], poz. [...]/. Według ustaleń tego planu teren, na którym znajduje się w/w obiekt, jest oznaczony symbolem G5US i w treści planu określony jest jako teren stadionu sportowego oraz stacji redukcji gazu bez perspektywicznych zmian użytkowania. Wobec takich ustaleń, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W chwili obecnej brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym zlokalizowano obiekt. Ponadto PINB wskazał na niezgodność obiektu z przepisami technicznymi obowiązującymi w okresie jego budowy, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./, w świetle których obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi powinien by zaopatrzony w wodę do picia, mieć odpowiednią instalację kanalizacyjną, jak również mieć urządzenia ogrzewcze, zapewniające utrzymanie właściwej temperatury wewnętrznej pomieszczeń oraz mieć urządzenia wentylacyjne lub klimatyzacyjne. Winien on też być zabezpieczony przed nadmiernymi zyskami i stratami ciepła. W omawianym przypadku brak jest, zdaniem PINB, możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego i wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a ponadto zaopatrzenie obiektu w wodę i wyposażenie w kanalizację wymagałoby wybudowania odpowiednich sieci infrastruktury techniczne, a spełnienie wymogów w zakresie izolacyjności obiektu byłoby możliwe praktycznie jedynie w drodze rozbiórki ścian i dachu oraz wykonania ich na nowo. Dodatkowo brak zaopatrzenia w wodę, wyposażenia w instalację kanalizacyjną oraz brak urządzeń ogrzewczych wentylacji w obiekcie, w którym przygotowuje się i serwuje posiłki stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący oraz Międzyzakładowy Klub Sportowy "[...]" w L.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, aby stwierdzić czy dana inwestycja wykonana bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną, należy zbadać, czy przepisy ustawy – Prawo budowlane, obowiązujące w dacie jej wykonania, wymagały dopełnienia powyższych czynności. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że obiekt został wykonany w roku 1993 r., na co wskazuje oświadczenie strony. Inwestycja została zatem dokonana pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. / Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. W świetle art. 2 ust. 1 w/w ustawy przez obiekty budowlane rozumie się m.in. stałe i tymczasowe budynki. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./ - przez budynki tymczasowe należy rozumieć budynki niepołączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Przedmiotowa regulacja - jak wskazał organ II instancji - stanowi tylko przykładowy katalog obiektów, które należy traktować jako tymczasowe budynki i nie wyczerpuje tym samym pojęcia tymczasowego budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że także inne obiekty nie wymienione w tym przepisie można zakwalifikować do tej kategorii. Interpretacja jaki obiekt spełnia kryteria budynku tymczasowego została pozostawiona uznaniu stosownego organu administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego skoro w/w § 4 rozporządzenia - do kategorii tymczasowych budynków zalicza obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego, to tym bardziej za budynek należy uznać przedmiotowy obiekt posiadający drewnianą konstrukcję, ściany z blachy, plexi i szkła oraz blaszany dach. Ponadto organ wskazał, że wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określał § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm./. Analiza powyższej regulacji pozwala stwierdzić, że budowa przedmiotowego obiektu nie została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył także, iż tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych zależy od daty ich powstania, stąd zasadnie organ I instancji zastosował w sprawie przepis art.37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w momencie jego budowy, a w chwili obecnej brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren, na którym zlokalizowano obiekt, nie jest możliwe zdaniem WINB – wydanie decyzji z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974r., nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto obiekt jest niezgodny z przepisami wspomnianego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w świetle których obiekt przeznaczony na stały pobyt ludzi powinien być zaopatrzony w wodę do picia /§ 65/, mieć odpowiednią instalację kanalizacyjną /§ 73/, jak również też mieć urządzenia ogrzewcze, zapewniające utrzymanie właściwej temperatury wewnętrznej pomieszczeń /§ 87/ oraz mieć urządzenia wentylacyjne lub klimatyzacyjne /§ 93/. Winien on tez być zabezpieczony przed nadmiernymi zyskami i stratami /§ 119/. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące rozbiórkę obiektu było zatem, w ocenie organu odwoławczego, jedyną prawnie dopuszczalną formą zakończenia postępowania. Odnosząc się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że są one bezzasadne i nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W tej sprawie nie ma zastosowania art. 48 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, gdyż obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r.. W myśl przepisów ustawy z 1974 r. budowa tego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto w świetle obecnie obowiązującej ustawy art. 29 ust. 1 pkt 12 ma zastosowanie do obiektów przeznaczonych do użytkowania w okresie krótszym nić 120 dni. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw /Dz. U Nr 99 poz. 665/, który wyłączył możliwość stosowania przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, do dnia 1 stycznia 2008 r., tylko w stosunku do samowoli budowlanej dokonanej w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 października 1998 r., co do której przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W niniejszym postępowaniu nie zachodzi taki przypadek. Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.c. jest niezasadny, gdyż przepisy k.p.c. nie mają zastosowania do postępowań administracyjnych a organ I instancji prowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa. Bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostaje, że przeprowadzone przez powołane do tego instytucje kontrolne obiektu nie wnosiły zastrzeżeń do jego funkcjonowania, gdyż nie zmienia to faktu, że jest on niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili jego budowy. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, W.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 40 Prawa budowlanego, polegające na błędnym interpretowaniu przystosowania infrastruktury technicznej, art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na nieuwzględnieniu tego przepisu przy orzekaniu w tej sprawie, a w szczególności faktu, że wzniesione obiekty budowlane są użytkowane tymczasowo tylko jeden raz w tygodniu i ich funkcjonowanie jest zgodne z interesem społecznym, a także naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na jego błędnym zastosowaniu, w wyniku niedostatecznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący podkreślił, że od początku działalności gastronomicznej przygotowanie i podanie posiłków odbywa się w specjalistycznej przyczepie kontrolowanej przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w L., która wydała decyzję o spełnieniu warunków do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej i higienicznej oferowanego asortymentu. Nadto obiekt ten jest obiektem tymczasowym niepołączonym trwale z gruntem, służącym tylko do osłony przed warunkami atmosferycznymi dla klientów. W okresie budowy skarżący uzyskał zezwolenie na postawienie takiego obiektu od zarządcy Giełdy Samochodowej. Działalność handlowa odbywa się tylko przez 52 dni w ciągu roku. Obiekt funkcjonuje już 14 lat i nigdy nie stwierdzono niebezpieczeństwa dla ludzi i został wzniesiony, gdy obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, który następnie wygasł. Ostateczny kształt i wielkość przedmiotowy obiektu uzyskał w 1995 r. Nadto skarżący podniósł, że na placu giełdy samochodowej przeprowadzono różnego rodzaju kontrole /straż pożarna, SANEPID, PIH/, zaś organy je przeprowadzające przez nie miały żadnych uwag co do bezpieczeństwa ludzi w tym obiekcie. Zdaniem skarżącego obiekt tego typu nie spełnia kryteriów budynku tymczasowego i nie ma podstaw prawnych do występowania o pozwolenie na budowę, bowiem działalność prowadzona jest w ruchomej przyczepie gastronomicznej. Ponadto opracowany został nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje prowadzenie działalności gospodarczej na terenie giełdy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem /§ 2/. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną /art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. /. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w myśl którego Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...], Nr [...], nakazującej W.K. dokonanie rozbiórki obiektu gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L., w oparciu o przepis art.37 ust.1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./, zwaną dalej Prawem budowlanym. Istotne jest w sprawie, że z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz.414/, która zgodnie z art.107 tej ustawy spowodowała utratę mocy w/w ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Jednak zgodnie z art. 103 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust.2, w myśl którego przepisu art.48 dot. nakazu rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc przy przyjęciu, jak uczyniły to organy, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995r., to organy zasadnie zastosowały przepisy w/w ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm./. Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. jako zasadę przyjmują, iż obiekty budowlane będą wznoszone z zachowaniem obowiązujących w tym względzie procedur prawnych, co oznacza zgodnie z przepisem art.28 ust.1, że roboty budowlane można było rozpocząć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tylko w ściśle oznaczonych sytuacjach przepisy tej ustawy zezwalają zarówno na wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, jak i na wszczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, tzn. w sposób uchybiający ustalonym regułom normatywnym. Unormowaniem określającym przypadki, kiedy niemożliwa jest legalizacja takiego obiektu jest przede wszystkim art. 37 ust.1 Prawa budowlanego, stosownie do którego, obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt taki: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie zaś z treścią art. 40 powołanej ustawy, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z wykładni przytoczonych unormowań wynika, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 ust.1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ jest uprawniony do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, gdy wykaże, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę bądź, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ jest zatem władny wydać taką decyzję wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi jedna (lub obie łącznie) z wymienionych wyżej okoliczności. W przeciwnym razie, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego, organ w myśl art. 40 nakazuje inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wskazać należy, że wykładnia cyt. wyżej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Zatem obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu gastronomicznego, było zbadanie w toku postępowania administracyjnego, czy ów obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jak również czy obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ustalenie to wymagało jednak dokonania wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. [...] w L. z [...] Nr [...], poz. [...]), obowiązującego w dacie powstania obiektu, w tym według reguł wykładni systemowej w nawiązaniu do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w okresie budowy spornego obiektu budowlanego, a przede wszystkim definicji ustawowych określonych pojęć. Zgodnie z art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji odwołując się do regulacji § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki / Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm./, zakwalifikował sporny obiekt budowlany jako budynek tymczasowy, bowiem za taki należało rozumieć, zgodnie z przywołanym przepisem, budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, poprzez analizę przepisów § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) zawierającym wyłączenia, spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy przedmiotowy obiekt budowlany będący tymczasowym budynkiem, wymyka się spod ogólnej zasady, znajdującej zastosowanie w czasie powstania spornego obiektu, wprowadzonej art. 28 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którą rozpoczęcie robot budowlanych /w rozumieniu art. 2 ust. 3 tej ustawy/ wymagało pozwolenia na budowę. Wywód prawny organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. Jednakże dokonując oceny zapadłych rozstrzygnięć w zakresie spełnienia przesłanki, o której mowa w ust. 1 pkt 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, aby sporny obiekt gastronomiczny posadowiony był na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod żadną zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Dla prawidłowego wywiedzenia tej okoliczności niezbędne było ustalenie dokładnej treści obowiązujących wówczas, na tym terenie przepisów miejscowego planu. Jak wynika bowiem z ugruntowanych w tym względzie poglądów orzecznictwa zakaz zabudowy musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów ogólnych planu /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2243/00/. Jak zaś wynika z wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji teren, na którym znajduje się sporny obiekt gastronomiczny, według ustaleń planu został oznaczony na mapie symbolem G5US i w treści planu określony jest jako teren stadionu sportowego oraz stacji redukcji gazu bez zmian użytkowania. Treść obowiązującego planu, zdaniem organów orzekających, jednoznacznie wskazywała, że obiekt znajduje się na terenie, który był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę i wykluczał tym samym jakąkolwiek zabudowę oprócz stadionu i stacji redukcji gazu. Swojego stwierdzenia w tym zakresie jednak organy w żaden sposób nie uzasadniły i nie wskazały podstaw, na których oparły się orzekając o nakazie rozbiórki. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia i oceny organów oparte na treści obowiązującego wówczas planu miejscowego budzą wątpliwości Sądu z tej to przede wszystkim przyczyny, że akta sprawy nie zawierają tego dokumentu i nie wiadomo w związku z tym jakie było źródło tych ustaleń i ocen. Nie ulega zaś wątpliwości, że zastosowana przez organy względem skarżącego najbardziej dotkliwa sankcja w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jaka wynika z przepisów Prawa budowlanego, powinna być oparta na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania ich istnienia. Za dowolne w tej sytuacji uznać należy ustalenia organów w tym zakresie sprowadzające się tylko do literalnego powołania treści planu, w oderwaniu od pozostałych norm regulujących te kwestie w tym zasad Prawa budowlanego. Daleko idącym uproszczeniem wydaje się uznanie, że właściwie każdy obiekt, inny aniżeli stadion sportowy, czy stacja redukcji gazu usytuowany na tym terenie, na którym obowiązywał plan, był obiektem, który jeśli jego ustawienie wymagało pozwolenia na budowę, nie może być zalegalizowany. Zgodnie z zasadą zabudowy planowej określoną art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. - obiekty budowlane rzeczywiście mogą być budowane tylko na terenie na ten cel przeznaczonym w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym, ale nie oznacza to jednocześnie niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane, budownictwo takie nie może jedynie zmieniać przeznaczenia terenu, wyrażonego w planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny do racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo jego właściwego zagospodarowania /por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1981 r., sygn. akt SA/Kr 296/81, publ. ONSA 1981/2 poz. 120/. Innymi słowy, budownictwo nie może tylko zmieniać przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest jego dopuszczenie na każdym rodzaju terenu właśnie dla celowego i racjonalnego wykorzystania albo zagospodarowania terenu /por. wyrok z dnia 13 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Ka 172/85, publ. ONSA 1985/1 poz. 32/. Organy obu instancji zaprezentowały natomiast jednostronną sztywną interpretację tego planu, co pozostaje w sprzeczności z samą istotą planowania przestrzennego jako ustalania dla poszczególnych terenów przeznaczenia i zasad gospodarowania. Stadion sportowy z uwagi na swój charakter rekreacyjny winien przecież obejmować konieczną infrastrukturę taką są parkingi czy usługi w postaci np. gastronomii, jak obiekty towarzyszące. Zgodnie z wielokrotnie reprezentowanymi już poglądami orzecznictwa w tej kwestii, obowiązujący w okresie powstania spornego obiektu gastronomicznego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być zatem rozumiany i interpretowany także z uwzględnieniem wykładni celowościowej funkcjonowania stadionu sportowego. Ta zaś wykładnia skłania z kolei do przyjęcia "legalizowania" obiektów towarzyszących. Niezależnie od powołanej przez organy przesłanki zart.37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, organy powołały się także na przesłankę określoną w art.37 ust.1 pkt.2. Z przywołanego zaś art.37 ust.1 pkt.2 wynika, że organ aby móc wydać nakaz rozbiórki z powołaniem się na ten przepis, winien jednoznacznie wykazać , że wybudowany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W zaskarżonej decyzji, organ nie wskazał w jakim zakresie i naruszenie których warunków technicznych powołanych w orzeczeniu powoduje bądź określone w pierwszej części przepisu niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, bądź wskazane w drugiej części przepisu – niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak w tym zakresie oceny organu stanowi istotne uchybienie procesowe poprzez naruszenie art.107 § 3 k.p.a. Nadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przy prowadzeniu postępowania, procesowych gwarancji realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron tego postępowania wyrażonej w art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Lektura akt sprawy jednoznacznie bowiem wskazuje, iż organ I instancji przeprowadził w dniu 14 września 2006r. oględziny obiektu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., bez udziału skarżącego. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby o mających się odbyć oględzinach spornej inwestycji skarżący jako strona postępowania został zawiadomiony. Wezwanie do udziału w oględzinach zostało skierowane jedynie do MKS "[...]" w L.. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że skarżący pismem z dnia 17 października 2006 r. został wezwany do złożenia wyjaśnień osobiście /na dzień 27 października 2006 r./ lub na piśmie, jednakże organ I instancji prowadzący to postępowanie nie wskazał w jakim charakterze. Skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zeznania w charakterze strony postępowania w dniu 27 października 2006 r., co też zostało przez organ utrwalone w sporządzonym na wskazaną okoliczność protokole, jednakże podkreślić w tym miejscu należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie jest datowane na dzień 6 listopada 2006 r. a doręczone zostało skarżącemu w dniu 8 listopada 2006 r., czyli blisko dwa miesiące od opisanych wyżej oględzin spornego obiektu i ponad 7 miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W tym zaś okresie czasu nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, niemniej jednak za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę /por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, publ. ONSA 1981/1/15/. Jednakże, co ma znaczenie dla tej sprawy, data dokonania pierwszej czynności urzędowej jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, gdy organ nie wystosował do strony postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Podkreślić również należy, że przepis art. 79 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona zaś ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia /art. 79 § 2 k.p.a./. Uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 79 k.p.a. nie może pozbawić strony organ przez zaniechanie zawiadomienia jej o przeprowadzonym dowodzie. Czynność ta nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest to obowiązek organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. O wzięciu bowiem udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenie zaś tego obowiązku, a co w kontekście prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego oględzin miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy /por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, publ. ONSA 1986, Nr 1, poz. 13/. Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu tak istotne z punktu widzenia podjęcia przez właściwy organ trafnego rozstrzygnięcia w zakresie stosowania prawa /między innymi zakwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione bez udziału skarżących przez organ nadzoru budowlanego a dotyczące charakteru i stanu technicznego spornej inwestycji, czy też czasookresu budowy obiektu/, w którym strona nie ma zagwarantowanej realnej, nie tylko iluzorycznej możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione /art. 81 k.p.a./. W zawiadomieniu z dnia 6 listopada 2006r. doręczonym skarżącemu w dniu 8 listopada 2006 r. organ poinformował Go, że ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, lecz jednocześnie pozbawił stronę uczestnictwa w czynnościach oględzin, tak kluczowego z punktu widzenia dalszych losów dokonanej samowoli budowlanej i uniemożliwił tym samym stronie kształtowanie stanu faktycznego sprawy na tym etapie postępowania, poprzez m. innymi prawo żądania przeprowadzenia w tym czasie określonych dowodów. Niewątpliwie takie działania organu, w ocenie Sądu, naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów /art. 78 k.p.a./, a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Organ drugiej instancji uchybień tych nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i przy poszanowaniu zagwarantowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego praw stron postępowania, organ nadzoru budowlanego uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wytyczne Sądu, mając przy tym także na względzie utrwalone orzecznictwo, iż przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono /por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 31 października 1996r., sygn. akt SA/Kr 2859/05 - OSP 1997/12/224/.