IV SA/Wa 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) września 2007 r. umarzającą postępowanie w sprawie gromadzenia przez D. Z. odpadów budowlanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oraz w przedmiocie podjęcia działań na rzecz likwidacji samowolnej zabudowy skarpy cieku w miejscowości G., wykonanej przez D. Z. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 3 kwietnia 2007 r. T.M. - reprezentowany w sprawie przez H. M.- zwrócił się do Wójta Gminy O. o podjęcie skutecznych działań w celu likwidacji samowolnej zabudowy skarpy cieku wykonanej przez D. Z. w 2002 roku oraz o wydanie odpowiednich decyzji urzędowych nakazujących wyżej wymienionemu usunięcie wszystkich nagromadzonych w skarpie odpadów budowlanych. Decyzją z dnia (...) września 2007 r. Wójt Gminy O. - ponownie rozpoznając sprawę - umorzył postępowanie wskazując, że użyte do zabudowy i podwyższenia skarpy cieku materiały budowlane nie stanowią składowiska odpadów, natomiast zostały wykorzystane dla umocnienia brzegu i wzmocnienia brzegu cieku. Organ pierwszej instancji podał również, iż nie jest właściwy w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) listopada 2007 r. - powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. - stwierdziło, iż ciężar dowodu, że określone postępowanie faktycznie stało się bezprzedmiotowe spoczywa na prowadzącym je organie. Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji nie wykazał, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz nie zakreślił prawidłowo granic postępowania. Organ podał w tym aspekcie, iż granice postępowania zostały zakreślone wnioskiem H. M., natomiast organ prowadzący postępowanie jest nimi związany. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotem analizy organu pierwszej instancji w sprawie powinno być "podjęcie skutecznych działań w celu likwidacji samowolnej zabudowy skarpy cieku wykonanej przez D. Z. w Sygn. akt IV SA/Wa 124/08 2002 r." oraz "wydanie odpowiednich decyzji urzędowych nakazujących panu Z. usunięcie wszystkich nagromadzonych w skarpie odpadów budowlanych". Kolegium stwierdziło, że gdyby przedmiotem postępowania było wyłącznie nakazanie posiadaczowi odpadów - stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) - usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, to faktyczne umorzenie postępowania z powodu niestwierdzenia takich działań byłoby uzasadnione. Organ wskazał, iż nie taki był jednak przedmiot postępowania, bowiem powinno ono dotyczyć samowolnego zabudowania skarpy cieku wodnego przez D. Z. oraz nakazania usunięcia nagromadzonych rzekomo przez wyżej wymienionego w skarpie odpadów budowlanych. Kolegium stwierdziło również, że organ pierwszej instancji uznając, iż postępowanie w sprawie, w której jest właściwy okazało się bezprzedmiotowe - powinien umorzyć postępowanie w tej części, natomiast w pozostałej części wniosek przekazać właściwym organom. Kolegium wskazało, że nawet jeśli organ posiada wiedzę o tym, iż w danej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, to powinien przesłać wniosek strony do tego organu. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy jest właściwym w sprawie, a następnie przeprowadzić postępowanie we własnym zakresie albo przekazać sprawę w całości lub w części do rozpatrzenia właściwemu organowi. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2008 r. skargę wniósł T. M. - reprezentowany przez H. M. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w 2002 r. jego sąsiad – D. Z. dokonał zabudowy cieku Kanału O., bez odpowiednich zezwoleń wodnoprawnych. Skarżący wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2002 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której inspektor ochrony środowiska z Urzędu Gminy w O. zignorował poukładane na skarpie odpady budowlane, które następnie zostały zasypane. Skarżący wskazał, iż trzykrotnie wnosił odwołania, jednak za każdym razem decyzja Wójta Gminy O., wydana w miejsce decyzji uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była taka sama jak poprzednio. Sygn. akt IV SA/Wa 124/08 Skarżący podał, iż nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. ze względu na uchybienia formalne. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy sugeruje wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, iż zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem wójta. Zdaniem skarżącego Kolegium nie rozpatrzyło wszystkich aspektów sprawy. Wskazał, iż w protokole oględzin działki D. Z. z dnia 25 kwietnia 2007 r. nie zostały uwzględnione wnoszone przez niego uwagi. Skarżący zwrócił się również o rozstrzygnięcie sprawy samowolnej zabudowy skarpy cieku przez D. Z., przy wykorzystaniu odpadów budowlanych szkodliwych dla środowiska. Wniósł również o wydanie "przez kompetentne urzędy" nakazu rozbiórki tych umocnień w Kanale O. oraz usunięcia i utylizacji szkodliwych odpadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak, zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie kwestionując zasadności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007r., co do uchylenia decyzji Wójta Gminy O. z dnia (...) września 2007r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, należy jednak zauważyć, że organ Sygn. akt IV SA/Wa 124/08 odwoławczy nie wskazał wszystkich okoliczności, które z punktu widzenia procesowego należy wyjaśnić, przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. W przedmiotowej sprawie uwadze organów obu instancji umknęło, że przedmiotowe postępowanie jest kontynuacją postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wójta Gminy O., na skutek wniosku M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2006r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach / Dz. u. Nr 62, poz. 628 ze zm. / w celu zobowiązania właściciela działki położonej w miejscowości G. (...), gmina O. do usunięcia odpadów w postaci odpadów budowlanych, płyt nagrobkowych i eternitu azbestowego z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, użytych do umocnienia Kanału O. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu przez Wójta Gminy O. na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, w dniu (...) czerwca 2006r. została wydana przez Wójta Gminy O. decyzja, która następnie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) marca 2007r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) marca 2007r., w dniu (...) kwietnia 2007r. wpłynęło do Wójta Gminy O. pismo H. M. W piśmie tym H. M. domaga się "podjęcia skutecznych działań w celu likwidacji samowolnej zabudowy skarpy cieku wykonanej przez p. D. Z. w 2002r. W dniu 2.04.2007r. p. Z. na zabudowany wcześniej brzeg ponownie nazwoził różnych odpadów budowlanych, złomu i innych rzeczy." H. M. w piśmie tym domaga się także "wydania odpowiednich decyzji urzędowych nakazujących panu Z. usuniecie wszystkich nagromadzonych w skarpie odpadów budowlanych", jak również domaga się "wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia posesji p. Z. od strony Kanału O.". Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 12 kwietnia 2007r. wynika, że Wójt Gminy O. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie gromadzenia odpadów budowlanych na działce należącej do Pana D. Z., "w związku z uchyleniem przez SKO w W. decyzji Wójta Gminy O. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 roku oraz pismem Pana H. M. zam. (...) z dnia 4 kwietnia 2007 roku". Postępowanie to zostało Sygn. akt IV SA/Wa 124/08 zakończone decyzją pierwszoinstancyjną z dnia (...) września 2007r. i zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2007r. Powyższe wskazuje, że w ramach jednego postępowania zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach i postępowanie z wniosku H. M. z dnia (...) kwietnia 2007r. Treść decyzji pierwszoinstancyjnej Wójta Gminy O. z dnia (...) września 2007r. świadczy, że ta część postępowania, która wynika z pisma H. M. z dnia 4 kwietnia 2007r. nie ograniczała się do badania, czy na działce D. Z. są gromadzone odpady budowlane, ale również dotyczyła likwidacji samowolnej zabudowy skarpy cieku. Tak więc w jednym postępowaniu administracyjnym, co jest niewłaściwe, zostały połączone dwa odrębne postępowania, jedno prowadzone z urzędu i drugie prowadzone na wniosek, jednocześnie zakres przedmiotowy tych postępowań był różny. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach / t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm. / wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja ta wydawana jest z urzędu. Ustawodawca wskazał, iż postępowanie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że stroną tego postępowania obok organu jest posiadacz odpadów. Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia posiadacza odpadów. Zgodnie z orzecznictwem, posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami. Jeżeli władającego odpadami nie da się ustalić, przyjmuje się domniemanie, iż władający nieruchomością jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jej terenie. Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach jest D. Z. Natomiast organ, uznając za stronę tego postępowania również T. M., którego pełnomocnikiem jest H. M., winien wskazać materialnoprawną podstawę jego interesu prawnego dającego mu przymiot strony w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 kpa. Należy wskazać, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa jest przyczyną chociażby częściowej nieważności decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 124/08 Natomiast prowadząc odrębne postępowanie wszczęte pismem H.M., które wpłynęło do organu 4 kwietnia 2007r., organ przede wszystkim winien w sposób właściwy zakreślić przedmiot tego postępowania. Pismo to w swej treści nie jest precyzyjne i być może pozornie odnosi się do różnych zagadnień. Jednakże czytając je w powiązaniu z treścią pism H. M. z dnia 14 października 2002r., z dnia 12 sierpnia 2003r., z dnia 16 czerwca 2005r. kierowanych do Wójta Gminy O., można wysnuć wniosek, że jest ono konsekwentnie domaganiem się wydania przez organ decyzji w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych przez D. Z. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Wójt Gminy O. nie może na pisma, w których strona domaga się określonych przez organ działań, odpowiadać stronie jedynie pismami, unikając wydania decyzji, która mogłaby podlegać kontroli instancyjnej. O takim działaniu Wójta Gminy O. świadczy chociażby pismo z dnia 2 grudnia 2002r. będące odpowiedzią na pismo H. M. z dnia 14 października 2002r. Mając wątpliwości co do treści pisma wniesionego przez stronę, organ winien zwrócić się do strony o sprecyzowanie jego treści. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Art. 9 kpa nakłada na organ obowiązek udzielania stronie informacji przez cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony istotne znaczenie, gdyż brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji uwzględni powyższe wskazówki. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.