III SA/Gd 77/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 29 stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej stanu posiadania nieruchomości oddala skargę. A. F. reprezentowany przez r. pr. R. Z. złożył wniosek o udzielenie informacji z ewidencji gruntów tj. czy K. T. – B. oraz S.T. – B. posiadają nieruchomości położone na terenie G. oraz o ich wskazanie. Podano, że informacja ta jest niezbędna do przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego na podstawie załączonego do wniosku tytułu wykonawczego - nakazu zapłaty z dnia 12 września 2007 r. Sygn. akt [...]. W następstwie tego wniosku Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. odmówił udzielenia informacji w zakresie podania stanu posiadania nieruchomości gruntowych bądź budynkowych należących do K. T. – B. oraz S. T. B. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji, powołując się art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) stwierdził, że dla osób fizycznych i prawnych nie będących właścicielami nieruchomości, której wypis ma dotyczyć przewidziano wymóg istnienia po stronie tych interesu prawnego w uzyskaniu wypisu. Wniosek A. F. nie zawierał udokumentowanego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Nadto punktem wyjścia do uzyskania danych, o których mowa w powołanym przepisie winna być konkretna nieruchomość gruntowa, nie zaś nazwisko właściciela potencjalnie nieokreślonej nieruchomości – wniosek dotyczy zaś wskazania przedmiotu własności konkretnego dłużnika. Wskazano, że ujawnienia majątku dłużnika można dochodzić w trybie art. 913-920 k.p.c. i należy ono do sfery postępowania cywilnego, nie zaś do postępowania administracyjnego. Jako że złożony wniosek miał na celu ujawnienie majątku dłużnika w postępowaniu administracyjnym brak było podstaw do jego uwzględnienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik A. F. wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego źródłem interesu prawnego w serze prawa administracyjnego mogą być również przepisy prawa cywilnego. Wobec tego zasądzone nakazem zapłaty roszczenie pieniężne rodzi po stronie wnioskodawcy nie tylko uprawnienie do jego egzekucji, ale też interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej we wniosku treści. Interes ten został stwierdzony w postępowaniu cywilnym. Nadto wierzyciel musi wskazać w postępowaniu egzekucyjnym sposobu prowadzenia egzekucji oraz składników majątku dłużnika, zatem wydanie wypisu dotyczy bezpośrednio sfery uprawnień wnioskodawcy. Nadto powołano się treść klauzuli wykonalności, w którą zaopatrzono wydany przeciwko dłużnikom nakaz zapłaty wynika, iż sąd nadający klauzulę poleca wszystkim organom i urzędom państwowym udzielenie wszelkiej pomocy w celu wyegzekwowania należności od dłużnika. Nadto wskazano na treść art. 8 k.p.a. oraz art. 62 § 2 i 218 k.p.a. podnosząc , że wskazania organu co do treści wniosku o wydanie wypisu nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zdaniem wnioskodawcy przedstawił on dane niezbędne do wydania zaświadczenia, o które się ubiegał. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując na treść art. 217 k.p.a. i § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i Budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454) organ wymienił formy udostępniania danych z ewidencji gruntów. Wskazał również na treść art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego wydawane są m.in. na żądanie osób fizycznych oraz prawnych, które mają interes prawny w tym zakresie. Z wniosku i dołączonych do niego dokumentów wynika, że wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny, nie zaś prawny, który z kolei każdorazowo musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego Ujawnienia majątku dłużników wierzyciel może zaś poszukiwać na drodze postępowania cywilnego przed sądem właściwości ogólnej dłużnika. Sprawa taka należy bowiem do sfery postępowania cywilnego a nie do postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzuca wydanemu postanowieniu naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto naruszenie art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a. Zarzuty skargi są w części powieleniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego zasadzone nakazem zapłaty roszczenie pieniężne rodzi po jego stronie interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej we wniosku treści. Odmawiając wydania takiego zaświadczenia organ naruszył art. 6 k.p.a. nakazujący działanie organom administracji na podstawie przepisów prawa tj. te o których mowa w art. 87 Konstytucji RP. Orzekając w sprawie organ pominął fakt stwierdzenia przez sąd cywilny interesu prawnego skarżącego w zaspokojeniu swej wierzytelności i odmówił mocy dowodowej nakazowi zapłaty. Powołano się również na treść klauzuli wykonalności ustalonej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności i jej znaczenie w sprawie. Odnosząc się z kolei do treści art. 8 k.p.a. nakazującego organom prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do nich obywateli, stwierdzono, że zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z dotychczasowa praktyką w zakresie udzielania informacji z ewidencji gruntów na potrzeby postępowania egzekucyjnego, pomimo, iż nie uległy zmianie przepisy regulujące udostępnianie informacji. Zdaniem skarżącego takie działanie organu narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, ale również art. 2 i 32 Konstytucji RP, bowiem charakter interesu prawnego jaki posiada skarżący nie może być czynnikiem ograniczającym jego dostęp do informacji zawartych w ewidencji. Stanowi to przejaw dyskryminacji skarżącego i narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący zarzuca też że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie żądanie skarżącego koncentruje się wokół potwierdzenia przez organ administracji publicznej faktów i stanu prawnego wynikającego z prowadzonego rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z przepisów k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, to osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości - ubiegająca się o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego (stanowiących formy udostępnienia znajdujących się w operacie danych) musi wykazać swój interes prawny, aby stosowne poświadczenie uzyskać. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, z faktu posiadania nakazu zapłaty zaopatrzonego w klauzulę wykonalności i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie można wywodzić, iż skarżący posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym w uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Z wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2007 r. wynika bowiem wprost, ze wnosi on o "udzielnie informacji czy niżej wymienione posiadają nieruchomości położone na terenie G. oraz o ich wskazanie [...] Powyższa informacja jest niezbędna do przeprowadzenia skutecznego postępowania egzekucyjnego, na podstawie załączonego tytułu wykonawczego". Treść przedmiotowego dokumentu świadczy bezpośrednio, iż ma on służyć ustaleniu nieruchomości dłużników, a tym samym ma być wykorzystany w prowadzonym wobec nich postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę tak skonstruowany i uzasadniony wniosek świadczy wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, iż interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego. Z kolei po jego wydaniu podmiot, którego sfery prawnej dana norma bezpośrednio dotyczy ma uprawnienie do wniesienia wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można ustalić. W odniesieniu do powyższych rozważań warto zauważyć, iż w istocie przedmiotem żądania skarżącego nie jest uzyskanie zaświadczenia o konkretnej treści, lecz uzyskanie informacji zawartych w dokumencie stanowiącym podstawę poszukiwania majątku nieruchomego dłużników. Punktem wyjścia do uzyskania w/w danych musi być jednakże konkretna nieruchomość nie zaś nazwisko, względnie nazwiska właściciela/współwłaściciela/użytkownika wieczystego konkretnej nieruchomości. Organy słusznie uznały więc, że do czynności koncentrujących się wokół cywilnego postępowania egzekucyjnego właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. Skarżący może bowiem realizować swoje prawa poprzez inicjację stosownych postępowań dotyczących stanu majątku dłużników w trybie przepisów k.p.c. W przedmiotowej sprawie nie ma także znaczenia podnoszony przez skarżącego argument, że skarżący jest uprawniony do wykorzystania wszelkich narzędzi jakie daje mu prawo w celu zaspokojenia swojego interesu prawnego stwierdzonego w postępowaniu cywilnym, w tym również przewidzianych przez prawo administracyjne. Należy zauważyć, że przepisy prawa administracyjnego umożliwiają, w pewnych sytuacjach, gromadzenie i wykorzystywanie danych osobowych koniecznych dla dochodzenia roszczeń na przykład w postępowaniu sądowym, w tym także pozyskiwanie ich od administratorów danych. W przedmiotowej sprawie sytuacja jest jednakże odmienna, gdyż potencjalne dane mogą być uzyskane w toku innej, właściwej procedury. Dochodzenie do ich uzyskania w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego jak i procedurę administracyjną powoduje zaś usankcjonowanie stanu obchodzenia innych przepisów prawa procesowego o implikacjach cywilnoprawnych, mających w danym wypadku podstawowe znaczenie. W tym stanie rzeczy nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP. Nadto należy wskazać, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i respektuje argumentację zawartą na tle analogicznej sprawy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06 (nie publ.). Sąd stwierdził tam m.in., że na brak interesu prawnego uzasadniającego uzyskania zaświadczenia, poza brakiem istnienia normy prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania zaświadczenia, wskazuje nadto fakt, iż wnioskujący o jego wydanie może realizować swoje prawa jako wierzyciel w innym szczególnym trybie. Na marginesie Sąd uznając częściową zasadność zarzutów podniesionych w skardze wskazuje, iż rozstrzygnięciu organu drugiej instancji można postawić zarzut natury formalnej. Wydane w sprawie postanowienie w istocie zawiera lakoniczne uzasadnienie i braki w zakresie pełnego zakresu elementów rozstrzygnięcia merytorycznego, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. rozpatrywanym w świetle dyspozycji art. 140 k.p.a. – chodzi zwłaszcza o brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie mniej jednak nie są to uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Uznanie, iż odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego, którego przedmiotem było udzielenie informacji o treści żądanej przez stronę skarżącą nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy powoduje, iż skarga podlega oddaleniu. Stąd też Sąd orzekł jak w sentencji, mając za podstawę art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.