II OSK 217/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA del. Teresa Kobylecka /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 517/08 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lżbiety Machowskiej ił skargę "nego od powyższego wyroku wniosła aju, w szczegolności kumulowania się oddziaływań wszystkich st Wyrokiem z dnia 23 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia [...] listopada 2005r., nakazującą Z. B. na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) rozbiórkę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na dz. nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł. gm. Górzno. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego bez zgłoszenia ich właściwemu organowi. Brak zgłoszenia budowy, jeżeli jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przesłankę legalizacji samowolnie wykonanych robót poprzez nałożenie na inwestora określonych czynności naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązki takie zostały nałożone na Z. B. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie dnia [...] września 2005r. nr [...]. Sąd podzielił stanowisko organu, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 17 października 2005r., w trybie określonym w art. 44 kpa. Bez znaczenia dla sprawy był fakt dokonania drugiego awizowania tej przesyłki o jeden dzień wcześniej, skoro pozostawała ona przez okres 14 dni do odbioru w placówce pocztowej (zgodnie z art. 44 kpa). Jej zwrot do nadawcy nastąpił po upływie terminu jej przechowywania, tj. w dniu 18 października 2005r. Sąd wskazał, że bezspornym jest, że Z. B. nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia 28 września 2005r. obowiązków, wobec czego organ nadzoru budowlanego zasadnie orzekł decyzją z dnia [...] listopada 2005r., na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego przyłącza wodociągowego. Przepis ten nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego prawnej możliwości wydania innej decyzji niż nakładającej nakaz rozbiórki, gdyż w sytuacji, gdy inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków organ jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że są one niezasadne, gdyż organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007r. i ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił kwestię doręczenia postanowienia z dnia [...] września 2005r. na adres podany przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Niezasadny uznano także zarzut, że wobec uchylenia wyrokiem decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006r. został ostatecznie przesądzony byt decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu, co też organ odwoławczy uczynił. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy Sąd skargę Z. B. na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł Z. B., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a - art. 49b ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż brak prawidłowego doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] o nałożeniu obowiązków na skarżącego w celu doprowadzenia wykonanego przyłącza wodociągowego do stanu zgodnego z prawem, uzasadnia wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego, b - art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego już w dniu [...] listopada 2005r., czyli przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 49 ust. 2 do złożenia dokumentów dla legalizacji wybudowanego przyłącza, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a – w szczególności przez naruszenie: art. 44 § 2 i 3 w zw. z art. 57 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż doręczenie zastępcze postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] z dnia [...] września 2005r. zostało dokonane zgodnie ze wskazanymi przepisami, mimo przedwczesnej powtórnej awizacji przesyłki, co spowodowało, iż skarżący pozostawał w błędzie co do terminu odbioru awizowanej przesyłki, b – art. 8 kpa poprzez działania organu wykazujące nadmierny i nieuzasadniony formalizm, co narusza zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazał, że skuteczność doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa wymaga, aby podmiot je doręczający zawiadomił adresata o fakcie pozostawienia pisma w miejscu, o którym mowa w art. 44 § 1 kpa. W niniejszej sprawie pierwsze awizo zostało pozostawione w skrzynce pocztowej skarżącego w dniu 3 października 2005r., zatem zgodnie z art. 57 § 1 kpa kolejne awizo winno zostać złożone w dniu 11 października 2005r., zaś zostało złożone w dniu 10 października 2005r. Uzasadniając natomiast naruszenie prawa materialnego skarżący podniósł, że zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego organ w celu legalizacji zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów w terminie 30 dni i dopiero w przypadku niespełnienia powyższego obowiązku właściwy organ na mocy art. 49b ust. 3 nakazuje rozbiórkę obiektu. W ocenie skarżącego, gdyby nawet przyjąć, że w sprawie niniejszej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] z dnia [...] września 2005r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 października 2005r., to zgodnie z art. 57 § 1 kpa 30 dni wskazane w art. 49b ust. 2 minęło w dniu 17 listopada 2005r. Tymczasem decyzja nakazująca rozbiórkę przyłącza zapadła w dniu [...] listopada 2005r., czyli z uchybieniem art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżącego nakazanie rozbiórki przyłącza z powodu omyłkowego nieodebrania postanowienia wydawać się może nadmiernie formalistycznym stosowaniem prawa i narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji. Ustanowiona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania organów administracji publicznej. Podobnie jak inne zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Budząca zaufanie praktyka działania organów administracji publicznej powinna spełniać postulat przewidywalności i pewności, a ponadto opierać się na przejrzystych i czytelnych zasadach. Z tej zasady wyprowadza się również regułę interpretowania i rozstrzygania wątpliwości w sprawie na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (p. wyrok NSA z dnia 16.IX.2008r., sygn. akt II OSK 821/08). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Podniesiony w skardze niniejszej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dotyczy przepisu art. 44 § 2 i 3 w zw. z art. 57 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż doręczenie zastępcze postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] z dnia [...] września 2005r. zostało dokonane zgodnie ze wskazanymi przepisami, mimo przedwczesnej powtórnej awizacji przesyłki, co spowodowało, iż skarżący pozostawał w błędzie co do terminu odbioru awizowanej przesyłki. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że regulacja przepisu art. 44 kpa stanowi, że o skutecznym doręczeniu w trybie tego przepisu można mówić, gdy spełniony zostanie podstawowy warunek pozostawienia pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki (pierwszego awizowania). Zgodnie z art. 44 § 3 kpa w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W sprawie niniejszej powtórne awizowanie przesyłki, zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr 67/2005 z dnia 28 września 2005r., czyli powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru dokonane zostało o jeden dzień wcześniej (dnia 10 października 2005r., a nie 11 października 2005r.), jednak, co słusznie podniósł Sąd I instancji, nie miało to wpływu na możliwość odbioru przesyłki i nie spowodowało skrócenia terminu przewidzianego w § 3 tego przepisu, ponieważ przesyłka pozostawała do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. od 3 października 2005r. Zwrócona do nadawcy została dnia 18 października 2005r. Zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, czyli 14 dni od daty zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru, w związku z tym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skuteczne doręczenie zastępcze przesyłki zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] z dnia [...] września 2005r. nastąpiło z dniem 17 października 2005r. Zauważyć należy, że skarżący nie wykazał, aby wcześniejsze drugie awizowanie miało wpływ na skuteczność doręczenia, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 kpa. Nie można także uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 kpa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Nakaz rozbiórki przyłącza związany był z niewykonaniem przez skarżącego w terminie nałożonych obowiązków, co przewiduje przepis art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.). Doręczenie pisma powoduje skutki procesowe i bez wyraźnego przepisu odrębnego nie wiążą się z tym skutki materialnoprawne. Zatem prawidłowe zastosowanie w sprawie przez organ przepisu art. 44 § 4 kpa w zakresie uznania za doręczone postanowienia nakładającego określone obowiązki nie można uznać za "nadmierne formalistyczne stosowanie prawa", czego skutkiem byłoby naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. Natomiast zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 57 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego przyłącza wodociągowego już w dniu [...] listopada 2005r., czyli przed upływem 30 dni, o których mowa w art. 49b ust. 2 do złożenia dokumentów dla legalizacji wybudowanego przyłącza. Zgodnie z przepisem art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków określonych w ust. 2, zastosowanie ma przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przepis ust. 2, stanowiącego podstawę do nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu legalizacji obiektu przewiduje termin ich realizacji – 30 dni. Jest to termin prawa materialnego, czyli jest terminem ustawowym i nie podlega skróceniu, ani przedłużeniu przez organ. Skoro zatem wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę związane jest z niewykonaniem przez inwestora określonych obowiązków w terminie 30 dni od dnia wezwania, to nie jest prawnie możliwe wydanie decyzji przez upływem tego terminu. W sprawie niniejszej Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie nr [...] z dnia 28 września 2005r., nakładające na Z. B. wykonanie określonych obowiązków, wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 kpa w dniu 17 października 2005r., zatem 30-dniowy termin przewidziany w art. 49b ust. 2 ustawy upływał w dniu 17 listopada 2005r. Wydanie zatem decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 z zw. z ust. 3 ustawy w dniu [...] listopada 2005r. nastąpiło przed upływem terminu do wykonania nałożonych obowiązków, czyli z naruszeniem przepisu art. 49b ust. 2 ustawy. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna miała zarzuty częściowo uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do rozpoznania wniosek ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu (pełnomocnictwo udzielone tylko do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej) o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym.