IV SA/Wa 449/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. J. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 449/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, zwany dalej "DGLP", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], dotyczące uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie N., gmina P.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia DGLP wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ I instancji nie uzgodnił projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestorka E.J., zwana dalej "skarżącą", wniosła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc, że warunki zabudowy zostały uzgodnione przez Wojewodę [...], a wszystkie sąsiednie działki również oznaczone jako leśne, są zabudowane. W trakcie rozpatrywania zażalenia uzyskano od Wójta Gminy P. dokument "Zmiany w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P." zatwierdzony dnia [...] listopada 1994 r. przez Radę Gminy P. Uchwała Nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z 1994 r.), który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. z ustaleniami dotyczącymi tego terenu. W aktach sprawy znajduje się również informacja przesłana pismem z dnia 18 maja 2007 r., dotycząca szczegółowych wyjaśnień w sprawie przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego terenu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., z której wynika, że urząd nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym N. Ponadto z załączonego dokumentu "Zmiany w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P." wynika, że przedmiotowy grunt przeznaczony jest pod teren projektowanej rekreacji (symbol NK 5 UT) między innymi pod warunkiem uzyskania zgody na zmianę użytkowania gruntów. Przyjąć należy, że zapis w starym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji nie został spełniony, nie została uzyskana wymagana prawem zgoda na zmianę użytkowania gruntu, w związku z czym przeznaczenie na cele projektowanej rekreacji nie nastąpiło i grunt nadal przeznaczony był na cele leśne. Zgodnie z przepisami art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie zapisów planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność 31 grudnia 2003 r., można uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy tylko wtedy, kiedy w starym planie grunt przeznaczony był na cele nieleśne. W skardze na postanowienie DGLP skarżąca podniosła w szczególności, iż wymagana przepisem art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy , o której mowa w art.88 ust.1 musiała być uzyskana w procedurze sporządzania i uzgadniania (oraz ostatecznie nabrała mocy prawnej przez uchwalenie i opublikowanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., gdyż wynika to z natury i treści tych przepisów oraz uregulowanej nimi procedury planistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone postanowienie należało uchylić, albowiem stan faktyczny sprawy nie został wyczerpująco wyjaśniony. Istotną okolicznością sprawy jest to, iż w sąsiedztwie niezabudowanej działki skarżącej znajduje się wiele nieruchomości zabudowanych. Działka skarżącej jest zatem wyjątkiem na tle tychże nieruchomości. Po pierwsze, mając na uwadze kwestie czysto formalne należy wskazać, iż organ nie wyjaśnił przyczyn takiego zróżnicowania sytuacji skarżącej i właścicieli nieruchomości sąsiednich pomimo akcentowania tej kwestii w postępowaniu administracyjnym przez skarżącą (obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia tych przyczyn jest konsekwencją konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa). Wyjaśnienia wymaga, czy zabudowa okoliczna spełnia kryteria zagospodarowania rekreacyjnego, o którym mowa w postanowieniu planu z 1994 r. opisującego funkcję NK 5 UT. Zauważyć należy, iż w aktach sprawy brak załącznika graficznego do planu z 1994 r. (jest tylko część tekstowa tego planu). Należy zatem uzyskać potwierdzenie, iż istotnie działka skarżącej wraz z otaczającym ją kompleksem zabudowanych działek leśnych znajdują się na obszarze NK 5 UT planu. Wynik tych ustaleń nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organ przyjął, iż nie można uzgodnić pozytywnie inwestycji, albowiem brak dowodu na to, iż przy uchwalaniu planu z 1994 r. uzyskano zgodę organu odpowiedzialnych za ochronę gruntów leśnych na zmianę przeznaczenia terenu z leśnego na nieleśne. Stwierdzić należy, iż niezachowanie się stosownej dokumentacji, co wynika z pisma Wójta Gminy P. z dnia 18 maja 2007 r. nie oznacza, iż zgoda taka nie została wydana. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 405/06 (wyrok ten przywołał GDLP w swoim postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]). W wyroku tym wskazano bowiem, iż w przypadku gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982r. (Dz. U Nr 11, poz. 79 ze zm.) ich przeznaczenia na nierolne i nieleśne można było dokonać w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz gmin i miast. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia tych gruntów na cele nierolne i nieleśne wymagało zaś wyrażenia zgody przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego lub upoważnionej przez niego osoby w odniesieniu do gruntów pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostającym pod zarządem innych ministrów...(art. 7 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy). Zgoda wydana przez właściwy organ, stosownie do powyższej regulacji jest zatem aktem niesamoistnym, stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Należy mieć na uwadze, iż uzyskanie takowej zgody stanowiło jeden z warunków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podkreślić należy, iż zgodnie z §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. Nr 20, poz. 149 z późn. zm. - naczelnik gminy przedstawia gminnej radzie narodowej projekt planu zagospodarowania przestrzennego, łącznie ze zgodą organu określonego w art. 7 ust. 2 ustawy). Skoro zatem plan taki został uchwalony i jako przepis prawa miejscowego przez okres kilku lat kształtował politykę przestrzenną gminy, stanowił podstawę do wydawania stosownych decyzji, to należy uznać go za wystarczający dokument do ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów leśnych objętych tym planem (w szczególności w razie stwierdzenia, iż plan ten został skonsumowany, tj. przewidziana w nim zabudowa powstała). Wskazać należy, iż również w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że "można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym lub leśnym, pod warunkiem, iż inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu na który nastąpiło odrolnienie w starym planie. Jest to wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 4, opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 zd. ostatnie omawiana regulacja znajduje także zastosowanie do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." (str. 508-509 Komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 r.). Z tej racji, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.a i c i art. 152 orzeczono jak w sentencji.