II SA/Gl 181/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. i M. F. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody S. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. M. H. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w J. Do wniosku dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt budowlany. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka inwestorki położna jest w jednostce 7MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. O wszczęciu postępowania organ nadzoru zawiadomił właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wówczas Z. R. i M. F. oraz K. D. wnieśli zastrzeżenia do zamierzonej inwestycji, zarzucając m. in., że istniejący na działce budynek jest samowolą budowlaną. Z. R. i M. F. zwróciły uwagę, że istniejący budynek jest oddalony od granicy ich działki o [...] metr a dodatkowo projekt rozbudowy przewiduje lokalizację w tej zbliżonej do granicy części kotłowni i zewnętrznego komina. Takie rozwiązania naruszają ich prawa. Podobnie K. D. nie wyraził zgody na zbliżenie budynku do granic jego działki na odległość [...] m oraz na otwory okienne w ścianie w odległości [...] m od granicy. W odpowiedzi na zastrzeżenia sąsiadów organ I instancji podał, że nie jest właściwy do rozstrzygania w sprawie samowoli budowlanej. Budynek powstał w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone ówczesnemu właścicielowi decyzją nr [...] z dnia [...]r. O legalności budowy może rozstrzygać na wniosek stron inspektor nadzoru budowlanego. Inwestorka złożyła natomiast wymagane dla uzyskania pozwolenia dokumenty, projekt obejmuje rozbudowę i przebudowę budynku. Rozbudowa jest usytuowana w przewidzianych prawem odległościach od granic działki a przebudowa nie powoduje pogorszenia warunków obecnych. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano m. in., że istniejący budynek został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. Lokalizacja głównej bryły budynku odpowiada zatwierdzonemu wówczas projektowi zagospodarowania działki. Obecny kształt budynku był przedmiotem inwentaryzacji i stał się podstawą do wykonania projektu. O charakterze ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego. Stwierdzono także, że dostarczony projekt spełnia wymagania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a zamierzenie jest zgodne z planem. Zarzuty dotyczące legalności obiektu może rozstrzygnąć, na wniosek stron, organ nadzoru budowlanego. W odwołaniu złożonym od tej decyzji Z. R. i M. F. zaprotestowały przeciwko zamierzonej lokalizacji w zbliżeniu do ich działki kotłowni z kominem, zarzuciły że ogranicza to możliwość zabudowy ich działki, podały też, że równolegle z odwołaniem skierowały pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu stwierdzenia odstępstw od pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podał, że prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę organ związany jest przepisami prawa budowlanego. Inwestorka złożył kompletny projekt budowlany. Wojewoda ocenił, że również projekt zagospodarowania działki jest zgodny z prawem. W uzasadnieniu organ przyznał, że istniejący budynek jest zlokalizowany w odległości [...]m od granicy działki, jednakże projektowana rozbudowa została zaprojektowana w odległości [...] m od granicy odwołujących i [...] m od granicy z działką nr [...]. Parametry działki skarżących umożliwiają lokalizację na jej terenie kolejnego budynku a projektowany komin znajduje się w odległości [...] m. od budynku już istniejącego, co nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Wojewoda podał, że na etapie postępowania odwoławczego zarzut odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę stanowi jedynie przypuszczenie, zatem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze do sądu administracyjnego skarżące zarzuciły, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy związanych z samowolnym wykonaniem budynku i usankcjonował istniejącą samowolę budowlaną. Zwróciły uwagę, że negowały zarówno lokalizację komina jak i domagały się rozbiórki samowolnie dobudowanej przybudówki. Podały, że nie wnoszą zastrzeżeń do samego budynku, lecz do samowolnie dobudowanej do niego przybudówki. Projekt budowlany obejmuje tę przybudówkę i zatwierdzając go organy doprowadziły do legalizacji samowoli. Podniosły, że planują budowę na swojej działce a budynek inwestorki posiada już kominy i wykonanie nowego nie jest konieczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z dokumentów złożonych do sprawy wynika, że pismem z [...] r. skarżące wystąpiły do organu nadzoru budowlanego o zbadanie legalności istniejącego na działce inwestorki budynku. W piśmie z dnia [...]r. skierowanym do skarżących, Prezydent Miasta J. poinformował, że zlecił kontrolę prawidłowości wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę i z analizy dokumentów wynika, że na dobudowane do budynku nieruchomości nie wydano pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje; Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów działających w niniejszej sprawie, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwej w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, nie należą kwestie badania i legalizowania przypadków samowoli budowlanej, poddane właściwości organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, co organy zbagatelizowały, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dojść do zalegalizowania aktów samowoli. Wyrazem normatywnym tego stanowiska jest art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy. Stosowanie tego przepisu nie może zostać ograniczone wyłącznie do przypadków literalnie w nim wskazanych. Zakaz dotyczy nie tylko robót zaczętych, lecz również ukończonych. Ma on zastosowanie nie tylko do sytuacji, gdy na danym, niezagospodarowanym jeszcze terenie inwestor planuje realizację nowego obiektu. W przekonaniu Sądu przepis ten musi być również uwzględniany przy udzielaniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych na działkach już zabudowanych i obejmujących istniejące obiekty. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia budowlanego (art. 31 ust. 1 prawa budowlanego). W niniejszym przypadku organy dokonały natomiast swoistego podziału robót na polegające na przebudowie istniejących części budynku i rozbudowie o części nowe. W stosunku do tych pierwszych przyjęły, że legalność stanu istniejącego nie ma znaczenia na dopuszczalność wydania pozwolenia obejmującego te części. Przebudowa jest jednak robotą budowlaną, objętą art. 32 ust. 4a prawa budowlanego. Nie jest zatem dopuszczalne udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego swym zakresem przedmiotowym istniejący, samowolnie wykonany obiekt budowlany. W niniejszej sprawie organy zezwoliły na wykonywanie robót budowlanych w obiekcie, którego legalność była od początku postępowania kwestionowana. Zarzuty te zostały jednak zignorowane, choć jak wynika z pism Prezydenta Miasta z dnia [...]r., istniała możliwość ich zweryfikowania. Dokument pozwolenia na budowę z roku [...] nie został jednak przez organy uwzględniony, brak go również w aktach sprawy. Z powołanego pisma Prezydenta wynika natomiast, że zarzuty co do legalności obiektów dobudowanych do budynku głównego są prawdopodobnie uzasadnione. Zasadne są zatem zarzuty skargi co do wydania decyzji w niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym. Do czasu rozstrzygnięcia zasadności zarzutów co do faktu samowoli budowlanej i losu objętego tym zarzutem obiektu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może udzielić pozwolenia na budowę obejmującego roboty wykonywane w tym obiekcie i przewidującego dla niego funkcję kotłowni budynku mieszkalnego. Konsekwencją dokonanego przez organy podziału obiektu na część dobudowywaną i przebudowywaną jest również uznanie, że przedłożony projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania działki, jest zgodny z prawem. Wniosek taki nie jest uzasadniony. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy projekt zagospodarowania działki winien zawierać wskazanie charakterystycznych elementów, wymiarów i rzędnych, wzajemnych odległości obiektów. Do charakterystycznych wymiarów w przekonaniu Sądu należą odległości obiektu od granic działki. Skoro zatwierdzony projekt dotyczy całego obiektu, w tym spornej przybudówki, winien on uwzględniać odległości od granic całego obiektu objętego pozwoleniem. Wówczas niewątpliwie projekt taki ujawniłby fakt położenia przybudówki w odległości [...] metra od granicy działki, co wymagałoby udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy odległość taka jest prawidłowa. Wniosek co do prawidłowości takiej odległości mógłby wynikać z projektu zatwierdzonego wcześniej udzielonym pozwoleniem, okoliczność ta wymagała jednak zbadania, czego organy zaniechały. Prowadząc postępowanie w sprawie, w sytuacji podtrzymania przez inwestorkę wniosku o udzielenie pozwolenia w żądanym zakresie, organy winny uznać prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do przedmiotowej przybudówki jako przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie ma natomiast w przekonaniu Sądu przeszkód do rozpoznawania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jeżeli zamierzenie budowlane w swym projektowanym kształcie nie będzie obejmowało kwestionowanego obiektu. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.