II SA/Lu 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. i J. małżonków Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) i 104 k.p.a., w dniu 14 [...] 2007 r. wydał decyzję nakładającą na Z. M. obowiązek usunięcia odpadów składowanych na działce nr ewid. 1625 (przy granicy z działką nr ewid. 1620) położonej w K. D. przy ul. D. 5. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 21 maja 2007 r. przeprowadzono oględziny i ustalono, iż na granicy działek nr ew. 1625 i 1620 w K. D. składowane są odpady w postaci korzeni i liści. W związku z powyższym i z uwzględnieniem sporządzonej Opinii geologicznej wskazującej na zaleganie w tym miejscu nierozłożonych części roślin organ nakazał posiadaczowi odpadów ich usunięcie, gdyż znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. M. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja narusza treść art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że nierozłożone części roślin są zaliczane do odpadów, o których mówi przedmiotowa ustawa oraz art. 34 tej ustawy poprzez błędne przypisanie organowi samorządowemu uprawnienia do nakazania posiadaczowi odpadków naturalnych, nie będących odpadem w rozumieniu cyt. ustawy usuniecie ich i to bez wskazania sposobu wykonania tej decyzji. Nierozłożone części roślin tj. korzenie, liście nie są – zdaniem odwołującego się - odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i załącznika nr 1 do tej ustawy i z tego powodu kwalifikowanie ich jako odpady narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając zarzuty odwołania decyzją z dnia 26 [...] 2007 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Załącznik nr 1, który określa kategorie odpadów, nie wymienia liści, korzeni czy też nierozłożonych części roślin. Stwierdzić więc należało, że organ I instancji dokonał błędnej subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. Nadto Kolegium stwierdziło, że organ wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie, powinien rozważyć ewentualną możliwość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która to ustawa określa zadania gmin oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli B. i J. Z., właściciele działki nr ewid. 1620, wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących odpady zielone z produkcji rolniczej i ogrodniczej zaliczane są zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach do kategorii odpadów Q 1 i mieszczą się w kategorii odpadów należących do grupy 02 – odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności i mają kod 020103 – odpadowa masa roślinna – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). Nadto przetwarzanie takich odpadów zaliczane jest do procesu odzysku R 3 zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy o odpadach – recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (włączając kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Skarżący nadmienili także, iż kompostowniki powinny być budowane zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie kompostownika tuż przy granicy z działką sąsiednią narusza zapisy tego rozporządzenia W związku z powyższym - w ocenie skarżących - decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że przedmiotowe odpady trudno zakwalifikować, biorą pod uwagę ich pochodzenie, do którejkolwiek z grup § 2 cyt. przez skarżących rozporządzenia. W związku z tym zakres przedmiotowy ustawy o odpadach nie odnosi się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 6, 8, 11, 15, 107 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem skargę należało uwzględnić. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest określenie, czy substancje gromadzone na działce nr ewid. 1625 w K. D. w postaci korzeni, liści i nierozłożonych części roślin tworzące kompostownik są odpadem w rozumieniu ww. ustawy o odpadach i czy w związku z tym istniała prawnomaterialna przesłanka do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie usunięcia tych odpadów. Dokonując próby odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy w pierwszej kolejności przywołać ustalenia faktyczne dokonane w sprawie. Niesporne między stronami było to, iż na działce stanowiącej własność Z. M., w miejscu graniczącym z działką skarżących znajdował się kompostownik utworzony z gromadzenia w tym miejscu liści, korzeni i innych nierozłożonych części roślin (dowód: oświadczenia strony skarżącej i treść odwołania Z. M., które nie kwestionuje tego faktu). W związku z tym zasadne było rozstrzygnięcie, czy gromadzone substancje stanowią odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Pojęcie odpadów jest definiowane w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią normatywną tej definicji, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Już w tym miejscu należy wskazać na błędny tok rozumowania organu odwoławczego, gdyż konstrukcja definicji "odpadu" nie odwołuje się do cech substancji ani nie wskazuje na konkretne przedmioty które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku do ustawy oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania. W związku z tym załącznik wymieniający kategorie odpadów nie musi wprost wskazywać, że dana substancja lub przedmiot jest odpadem, wystarczające jest, że możliwe jest przyporządkowanie danej substancji do jednej z wymienionych w załączniku kategorii odpadów. W tym kontekście za zasadne należało uznać twierdzenia skargi, iż załącznik nr 1 pod symbolem kategorii odpadów Q 14 zawiera zapis stanowiący, że odpadami są substancje lub przedmioty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania np: odpady z rolnictwa, z gospodarstw domowych odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp. Mając na uwadze tak sformułowaną treść załącznika organ odwoławczy winien dokonać analizy wskazanej regulacji w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego, a następnie wnioski w sposób zrozumiały dla strony przedstawić w uzasadnieniu wydanej decyzji. Lakoniczne twierdzenie organu, iż załącznik do ustawy nie wymienia liści, korzeni czy też nierozłożonych części roślin bez dokonania analizy wskazanych przepisów i wyjaśnienia niezbędnych okoliczności nie jest poprawne i powoduje niezrozumienia przez stronę intencji organu, a tym samym wadliwość rozstrzygnięcia. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania (lub nie) konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Nadto należy wskazać, iż organ odwoławczy nie tylko nie dokonał analizy treści załącznika nr 1 do ustawy, ale także całkowicie zaniechał sięgnięcia do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Ustalony tym rozporządzeniem katalog odpadów dzieli odpady na grupy w zależności od źródła ich powstania. Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 2 pkt 2) do katalogu odpadów zostały zaliczone odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności stanowiące grupę oznaczoną symbolem 02. Załącznik do tego rozporządzenia wprost stanowi, że do odpadów z rolnictwa i sadownictwa została zaliczona odpadowa masa roślinna oznaczona symbolem 02 01 03. Bezpodstawne było więc założenie z góry, iż przepisy ustawy o odpadach nie będą miały w sprawie zastosowania. Wiedzą powszechną jest wykorzystywanie przez rolników, sadowników i działkowców odpadów roślinnych takich jak np: skoszona trawa, przekwitłe rośliny, zdrewniałe części roślin, korzenie, bulwy roślin, jesienne liście drzew, celem uzyskania nawozu organicznego poprzez proces składowania tych substancji w określonych miejscach. W związku z takim działaniem (zamiar pozbycia się odpadu poprzez jego rozkład) trudno byłoby przyjąć, że wskazane substancje nie są odpadem. Jednakże ustalenia te należą do organu, który ponownie rozpatrując odwołanie odniesie się do przedstawionej przez Sąd argumentacji i wykładni przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych. W tym kontekście należy wskazać, iż definiowanie pojęcia odpadu w odniesieniu do konkretnego przypadku (szczególnie w sytuacji braku ścisłej definicji ustawowej tego pojęcia) winno być oparte na realnych założeniach i dokonane przy uwzględnieniu logicznych metod rozumowania. Natomiast motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak analizy obowiązujących przepisów prawa, przekładający się na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. A zatem, jeśli organ odwoławczy nie podziela poglądu organu I instancji, to jego obowiązkiem jest uzasadnić, w czym upatruje błąd rozumowania tego organu. Zgodnie z art. 11 k.p.a organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Innymi słowy, organ ten winien wskazać, jakie konkretne przesłanki decydują o zaliczeniu bądź niezaliczeniu liści, korzeni i nierozłożonych części roślin do kategorii odpadów w rozumieniu omawianej ustawy. Organ odwoławczy winien również mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Zatem postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Przedmiotowe postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem powyższych zasad co skutkowało naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania oraz wskazanych przepisów ustawy o odpadach. Nadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przywołany przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest swoistego rodzaju instrumentem interwencyjnym w rękach organów administracji publicznej, które zobowiązane są do sprawowania nadzoru nad prawidłowością, składowania lub magazynowania odpadów, co do miejsca takiego magazynowania lub składowania. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, w związku z czym jej wydanie, wobec ustalenia określonego stanu rzeczy, jest obligatoryjne. Jednakże powyższy przepis odnosi się wyłącznie do składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Ubocznie w tym miejscu należy wskazać, iż błędne są twierdzenia (prawdopodobnie przedstawiciela PINB w Puławach) zawarte w protokole oględzin z dnia 21 maja 2007 r., że "według Prawa budowlanego - brak jest obiektu budowlanego". Nie dokonując szerokich wywodów w tym zakresie należy jedynie zaznaczyć, iż orzecznictwo sądowe (patrz. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2131/97, LEX nr 43705) uznało, pryzmę z ziemi i roślin określoną jako kompostownik za budowlę (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ), a mianowicie składowisko odpadów, które powinno posiadać budowę zapewniającą nieprzedostawanie się do gruntu produktów kompostowania, której realizacja wymaga zgłoszenia. Oznacza to, że również organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do sprawdzenia legalności posadowienia kompostownika. Powyższe potwierdza zasadność twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze, jednak z uwagi na etap postępowania uniemożliwia ich uwzględnienie. Organ I instancji wszczął, przeprowadził postępowanie i wydał decyzję w oparciu o przepisy ustawy o odpadach zgodnie z wola wnioskodawcy, co nie było przez niego kwestionowane. Organ właściwy w przedmiocie ustalenia spełnienia wymogów określonych przepisami ustawy o odpadach nie jest kompetentny w sprawach legalności obiektów budowlanych. Ponadto niezrozumiała jest treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego w kontekście treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazującej, że organ I instancji powinien rozważyć ewentualną możliwość rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż ustawa ta określa zadania gmin i obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie określonym tytułem ustawy. W związku z takim przekonaniem organu odwoławczego, winien on w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a nie umarzać postępowania tego organu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) uchylono zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Powyższe oznacza, że o zwrocie kosztów postępowania orzeka Sąd jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę, i wyłącznie na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt. W związku z tym za bezpodstawny należało uznać wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, przy czym w pierwszej kolejności organ odwoławczy z uwagi na upływ czasu weźmie pod uwagę obecny stan faktyczny i w oparciu o analizę stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa rozpatrzy wniesione odwołanie i ponownie wyda decyzję.