II SA/Ol 191/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 roku sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr"[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - oddala skargę. Ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego akt sprawy, przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, wynika, że decyzją z "[...]", nr "[...]", Starosta - w związku ze stwierdzeniem w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami - cofnął H. G. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T. Wskazana decyzja została jednak uchylona, po rozpoznaniu odwołania H. G., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" – a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Starosta ponownie cofnął H. G. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T, z powodu stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych, które stanowiło podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, zostało stwierdzone w kolejnych orzeczeniach lekarskich (Nr "[...]" z dnia "[...]" i Nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej oraz "[...]" z dnia "[...]" i Nr "[...]" z dnia "[...]" Instytutu Medycyny Pracy). Przedmiotowe orzeczenia lekarskie zostały wystawione przez uprawnionych lekarzy, po przeprowadzeniu badań w upoważnionych do tych czynności jednostkach służby zdrowia. W odwołaniu od powyższej decyzji, H. G. zakwestionował prawidłowość ostatniego z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, tj. orzeczenia "[...]" z dnia "[...]" Instytutu Medycyny Pracy, podnosząc brak określenia w nim zdiagnozowanej choroby oraz ustosunkowania się do prywatnych badań lekarskich strony, wykluczających istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji, wydanie decyzji, bez wcześniejszego umożliwienia mu ustosunkowania się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym przede wszystkim do powołanego orzeczenia lekarskiego, które dodatkowo nie posiada stosownego uzasadnienia, warunkującego przeprowadzenie przeciwdowodu. Wyjaśnił też, że nie chce stwarzać zagrożenia na drodze, a w chwili obecnej w jego stanie zdrowia nie występują żadne niepokojące objawy. Utrata zaś uprawnień do kierowania pojazdami pozbawi jego rodzinę środków do życia, gdyż dotychczas wykonywał on zawód kierowcy. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję, będącą przedmiotem odwołania, wskazując, że – wobec negatywnego wyniku badań lekarskich - organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny przesłanek do cofnięcia H. G. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Odnosząc się do wyników badań lekarskich, przedstawionych przez skarżącego, organ odwoławczy podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów, badania kierowców mogą być przeprowadzane tylko przez uprawnionych do tego lekarzy (w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej oraz Instytutu Medycyny Pracy), orzeczenia tych lekarzy są zaś dokumentami urzędowymi, którym służy domniemanie prawdziwości. Domniemania tego, w ocenie organu odwoławczego, nie pozbawiają tych orzeczeń, przedstawione przez stronę, wyniki badań, przeprowadzonych przez lekarzy nie mających specjalistycznych uprawnień do badania kierowców. Wyjaśniono przy tym, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, w przypadku negatywnego orzeczenia lekarskiego o stanie zdrowia kierowcy, ma charakter bezwzględny, przy ocenie ich wystąpienia nie mają zaś znaczenia prawnego faktyczne potrzeby strony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – H. G. zarzucił organowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - § 4 ust. 2 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zw. z art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez brak stwierdzenia konkretnej choroby, uzasadniającej cofnięcie uprawnień, jak również nieuwzględnienie stopnia zaawansowania objawów chorobowych oraz ich dynamiki, przy ustaleniu ograniczeń zdrowotnych uniemożliwiających kierowanie pojazdami; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: ▪ art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza ustalenia stopnia zaawansowania choroby uzasadniającej orzeczenie o niezdolności do kierowania pojazdami mechanicznymi; ▪ art. 10 kpa, poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącego co do zebranych dowodów; ▪ art. 81 kpa, poprzez uznanie niezdolności skarżącego do kierowania pojazdami za udowodnioną bez wypowiedzenia się skarżącego co do przeprowadzonych dowodów i w ten sposób uniemożliwienie skarżącemu składania wniosków o przeprowadzenie innych dowodów, podważających ustalenia Instytutu Medycyny Pracy; ▪ art. 78 § 1 i 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie zgłoszonego w trakcie postępowania dowodowego wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z zakresu neurologii i laryngologii na okoliczność szczególnie ważną dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji wątpliwości powstałych na skutek uzyskania pozytywnych wyników badań skarżącego i wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów; ▪ art. 80 kpa, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; ▪ art. 107 § 3 kpa, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji podania przyczyn, z powodu których organ odrzucił wniosek dowodowy strony. Z tych też powodów, H. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji – wniosło o jej oddalenie. Podkreślono przy tym, że organy administracji publicznej, orzekające w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami, nie są właściwe do prowadzenia ustaleń odnośnie stopnia zawansowania objawów chorobowych i ich dynamiki, gdyż w tym zakresie związane są treścią orzeczeń lekarskich, podejmowanych w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Za chybiony, uznano także zarzut uniemożliwienia skarżącemu składania wniosków dowodowych, podważających ustalenia Instytutu Medycyny Pracy, skoro orzeczenie Instytutu oraz stanowisko dotyczące jego wydania zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Podniesiono także, że strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, o czym została poinformowana pismem z dnia 17 lipca 2007r. Ustanowiony zaś, po tej dacie pełnomocnik, w piśmie z dnia 19 lipca 2007r. nawiązywał do otrzymanej przez mocodawcę informacji, co podważa także naruszenie przez organ art. 10 kpa. Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, H. G. ponownie podkreślił, że orzeczenia lekarskie są co prawda dokumentami urzędowymi, którym przysługuje domniemanie prawdziwości, jednak podlegają ocenie organu administracji publicznej, jak każdy inny środek dowodowy. Stosownie zaś do art. 76 § 3 kpa, dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie, przeprowadzenie przeciwdowodu zostało uniemożliwione przez organy obu instancji, poprzez nieuwzględnienie przedkładanych przez skarżącego innych orzeczeń lekarskich – potwierdzających brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami - oraz podjęcie rozstrzygnięć bez stosownej dokumentacji medycznej, z której wynikałaby przyczyna wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skarżący wskazał przy tym, że utracił zaufanie do badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej, gdyż mimo ich pozytywnego wyniku, wydano orzeczenie stwierdzające istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W tych okolicznościach, w ocenie skarżącego, organ winien wziąć pod uwagę jedynie orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy oraz skorzystać z wszelkich uprawnień zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, takich jak powołanie biegłego, zapoznanie się z dokumentacją medyczną, a przede wszystkim, przed wydaniem decyzji, umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem decyzje organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani też w sposób istotny przepisów postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie cofnięcia H. G. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi następuje w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W świetle powołanej regulacji prawnej oraz podniesionych w skardze zarzutów, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest zakres związania organu administracji publicznej, właściwego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, treścią orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Badania lekarskie kierowców są niewątpliwie czynnościami wymagającymi posiadania wiadomości specjalistycznych, stąd ich przeprowadzenie powierzono uprawnionym do tego lekarzom. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania tych badań oraz ich weryfikacji regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2004, Nr 2, poz. 15). Rozporządzenie to zawiera kompleksową regulację badań lekarskich kierowców, odrębną od procedury administracyjnej. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw, prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy, które w niniejszej sprawie, stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 4, 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zostało wszczęte w związku z decyzją Nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" o skierowaniu H. G. na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Na tym etapie, strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia te zostały wydane przez uprawnione jednostki służby zdrowia dwukrotnie i dwukrotnie stwierdzono przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy. Z przepisu § 4 i to zarówno ust. 1, 2 jak i ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2, poz. 15) wynika jednoznacznie, iż tylko w wyniku badań lekarskich mogą być ustalane ograniczenia w kierowaniu pojazdami w związku ze stanem zdrowia. W tej sytuacji przyjąć należy, że ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Zatem, organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim (w niniejszej sprawie, wydanym na podstawie § 13 cytowanego rozporządzenia, orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy nr "[...]" z "[...]"), wyklucza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 17 marca 2005r., OSK 1273/04, LEX nr 189224). Za przyjęciem powyższej tezy, przemawia także okoliczność, że wzór orzeczenia lekarskiego został określony w załączniku Nr 5 do rozporządzenia i nie przewiduje się w nim, ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2007r., I OSK 251/06, LEX nr 291185). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego (przed wyżej wskazanymi, uprawnionymi jednostkami służby zdrowia) jako dokumentu urzędowego, jednak istotnie ogranicza zakres postępowania dowodowego w tych sprawach, prowadzonego przez organ administracji publicznej. Przychylić należy się przy tym do poglądu organu odwoławczego, wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia w orzeczeniu lekarskim przeciwwskazań zdrowotnych jest decyzją związaną, a przy jej wydawaniu nie mają prawnego znaczenia indywidualne potrzeby i sytuacja materialna strony. W świetle powyższych wywodów, za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące wydania zaskarżonych decyzji bez posiadania przez organy obu instancji informacji o stwierdzonej u skarżącego jednostce chorobowej oraz bez dokonania samodzielnej oceny przez organy administracji publicznej zakresu jej wpływu na zdolność skarżącego do kierowania pojazdami. Wskazać też można, że dokument dotyczący rodzaju schorzenia stwierdzonego u skarżącego, o który sam się ubiegał od Instytutu Medycyny znajduje się w aktach sprawy. Natomiast wobec związania treścią orzeczenia lekarskiego, chybiony jest także zarzut dotyczący obowiązku powołania przez organ biegłych lekarzy. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie miały one wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.