IV SA/Wa 615/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Asesor WSA Marta Laskowska, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2008 roku sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie - oddala skargę - IV SA/Wa 615/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].02.2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].01.2008 r. zwracające M. S. na podstawie art. 66 § 3 Kpa wniosek z dnia [...]11.2007 r. o orzeczenie odszkodowania. W uzasadnieniu Minister nadmienił, że stwierdził nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...]10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...], stanowiącą działkę nr [...] majątku "K. lit. A", a także stwierdził nieważność utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...].12.1960 r. Owego stwierdzenia nieważności dokonał decyzją z dnia [...]11.2004 r. M. S. po uostatecznieniu się tej decyzji stwierdzającej nieważność na podstawie art. 160 Kpa zażądał odszkodowania z tytułu poniesionej szkody wskutek dokonania w 1972 r. zupełnego wyrębu na części tej działki leśnej o pow. 6,18 ha (obecny oddział 195 d,f. Minister rozpoznając ten wniosek stwierdził, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162. poz. 1692) przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, wskazujące jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego tytułu wyłącznie tryb sądowy. Oznacza to, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 Kpa. Wydanie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kc. W ocenie Ministra sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem decyzja stwierdzająca nieważność wydana została [...] listopada 2004 r. Stąd Minister Środowiska nie uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, bowiem winien być skierowany do sądu powszechnego. Skarżący zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniesionej skardze argumentował, że użyte w art. 5 ustawy zmieniającej pojęcie "zdarzenia i stany prawne" należy odnieść nie do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń, a zdarzeń, z których powstaniem bezpośrednio wiąże się dochodzona szkoda. W ocenie skarżącego takim zdarzeniem było uostatecznienie się z dniem [...] grudnia 1960 r. decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...].10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...] ha, a także utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...]12.1960 r. Z ich więc wydaniem skarżący bezpośrednio wiąże powstanie dochodzonej przez niego szkody, były one bowiem zdarzeniami sprawczymi owego wyrębu. Zdarzeniem powodującym szkodę nie jest więc decyzja stwierdzająca ich nieważność tych rozstrzygnięć z dnia [...] listopada 2004 r. W ocenie skarżącego taka intencja przyświecała ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r. w tym zakresie. Podobnie Sąd Najwyższy pisze o zdarzeniu sprawczym jako orzeczeniu niezgodnym z prawem, a nie o orzeczeniu sądu stwierdzającym niezgodność z prawem takiego orzeczenia. Skarżący zacytował także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które jego zdaniem przychylają się do takiego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż w sprawach dotyczących wadliwych decyzji naruszających art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanych przed 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r. nie znajduje zastosowania przepis art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem uległ w ostatnim czasie istotnym zmianom. Z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 Kc, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 Kc szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało, że w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę odpowiedzialność. W szczególności uchylono art. 153, 160 i 161 § 5 Kpa. oraz zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 § 5 Kpa. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne". Skarżący stanął na stanowisku iż zdarzeniem tym i stanem prawnym tym jest moment powstania szkody, a zatem wydania, a właściwie ustatecznienia się decyzji przejmujących ową parcelę leśną na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia jest natomiast moment w jakim we właściwym trybie została stwierdzona nieważność tych decyzji. Należy stwierdzić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją pewne rozbieżności w tym zakresie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak stanowiska skarżącego uznając, iż aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (art. 160 Kpa) stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa (art. 156 § 1 kpa) stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r. Natomiast wydanie w tym trybie decyzji po tej dacie skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r. , I CK 273/05, Lex 181261 Sąd Najwyższy wskazał, że powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność. Ponadto należy zauważyć, że odmienna od przyjętej w uzasadnieniu niniejszego stanowiska wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie odpowiada ratio legis tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.). W uzasadnieniu tym stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy).Tak więc celem dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi: - ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej; - zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że Minister Środowiska prawidłowo ustalił, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we [...] z dnia [...].10.1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcele leśną o pow. [...] ha, a także utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...].12.1960 r. Wymieniona wyżej decyzja Ministra Środowiska wydana została po dniu 1 września 2004 r., tzn. po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), co oznacza, że do roszczeń odszkodowawczych skarżącego nie ma zastosowania art. 160 Kpa, lecz powinny być one dochodzone w drodze cywilnej, w trybie określonym w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. A zatem we wskazanej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Oznacza to, że organ administracji publicznej, do którego wpływa żądanie załatwienia sprawy cywilnej, w której właściwy jest sąd powszechny, powinien zwrócić je wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem - w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tak też uczynił Minister Środowiska, zatem jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.