I OSK 1456/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 612/08 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., I SA/Wa 612/08 oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 2 , 8 i 39 ustawy o pomocy społecznej odmówił B. G. pomocy finansowej na zapłatę czynszu, leki, zapłatę energii i gazu, zakup umywalki, baterii do niej oraz grzejnika w łazience. W uzasadnieniu wskazał, że łączny udokumentowany dochód rodziny wnioskodawcy wynosi [...] zł, ale nie można było ustalić kryterium dochodowego dla jego rodziny ze względu na niejasności w zakresie dochodów wnuczki K. i syna H. – wymienionych, jako członkowie wspólnego gospodarstwa domowego. Oprócz tego wskazano, że wnioskodawca jest właścicielem samochodu [...] - rok prod. 1999, na którego eksploatację, w swych oświadczeniach o stanie majątkowym nie wykazywał wydatków, czym poświadczył nieprawdę lub zataił prawdę. Organ odwoławczy swoją decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powołał się na brak współdziałania syna H. i wnuczki K. w ustaleniu ich rzeczywistej sytuacji finansowej i zawodowej – osoby te były nieobecne podczas przeprowadzania wywiadów środowiskowych, co powoduje wątpliwości, co do pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą. H. G. nie wyrażał też zgody na proponowane spotkania z pracownikami socjalnymi. W skardze do sądu H. G. zarzucił, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że organy administracji trafnie uznały, iż skarżący nie udokumentował w sposób właściwy faktów związanych ze swoja aktualną sytuacją życiową. Sąd podzielił stanowisko organów, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną W. oraz synem J. Nie można było jednak stwierdzić, czy prowadzi on także to gospodarstwo z synem H. i wnuczką K., gdyż kontakt z nimi był niemożliwy. Skarżący nie złożył także zaświadczenia z uczelni, iż wnuczka kontynuuje naukę i nie pobiera stypendium, a także zaświadczenia, że jest niezdolna do pracy. Również syn H., co prawda zarejestrowany jako bezrobotny, ma możliwości podjęcia pracy. Ponadto nie wyrażał on zgody na proponowane spotkania z pracownikami socjalnymi. Powołując się na orzecznictwo Sąd stwierdził, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatników osób i rodzin, które nie podejmują prób wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Osoby, które występują o przyznanie im pieniędzy publicznych mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 ustawy), pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Sąd uznał, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki – wskazanie, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenie dowodu z urzędu lub wskazanych przez stronę. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jeżeli ciężar dowodu spoczywa na stronie organ obowiązany jest wezwać ją do przedstawienia w określonym terminie wskazanych dowodów. Niedopełnienie tego obowiązku uzasadnia wyciagnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w art. 11 ust. 2 i 12 ustawy o pomocy społecznej. Sąd zauważył też, że rodzina skarżącego korzysta z pomocy społecznej od marca 2003 r. – udzielono jej w tym czasie pomocy w kwocie [...] zł, a w miesiącu złożenia wniosku – listopadzie 2007 r. otrzymał pomoc w kwocie [...] zł. W skardze kasacyjnej B. G. reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) na skutek zaniechania uchylenia decyzji organów obu instancji, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 75 § 1 , 77 § 1, 80 i 86 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. na skutek zaniechania uchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. 2. naruszenie prawa materialnego – art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowania polegające na przyjęciu przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w hipotezie tych norm. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie w przypadku uznania, że w sprawie nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania - o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz "B. G." kosztów postępowania przy pozostawieniu Sądowi I instancji rozstrzygnięcia w zakresie przyznania pełnomocnikowi z urzędu za pomoc prawną świadczoną w ramach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przychylił się do stanowiska organu, iż ciężar dowodu spoczywał na stronie postępowania. Organy administracji w sposób niedopuszczalny, sprzeczny z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przerzuciły na wnioskodawcę ciążący na nich obowiązek ustalenia stanu faktycznego i wyprowadzają z tego faktu niekorzystne dla skarżącego skutki. Organy także nie podjęły próby przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a., co w sytuacji, w której organowi nie udało się ustalić stanu faktycznego sprawy może mieć bardzo istotne znaczenie. Organ II instancji dokonał oceny materiału dowodowego na podstawie art. 4 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, więc na podstawie przepisów prawa materialnego, a winien to uczynić na podstawie przepisów k.p.a.. Organy dokonały tez niewłaściwej subsumcji art. 11 ust. 2 utożsamiając nieudokumentowanie przez skarżącego sytuacji dochodowej, zdrowotnej i zawodowej jego rodziny z brakiem współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skarżący mimo swego wieku zrobił, co mógł, aby udzielić organom administracji stosownych informacji. Dlatego też Sąd i instancji w sposób nieprawidłowy zakwalifikował zachowanie skarżącego jako wyczerpujące przesłanki odmowy przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest odmowa spotkania wymienionych jako członkowie rodziny prowadzący wspólnie z wnioskodawcą gospodarstwo domowe z pracownikiem socjalnym. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez określenie liczby osób w rodzinie w postaci odmowy spotkania z pracownikiem socjalnym, czy też odmowy przedłożenia określonych dokumentów – zaświadczenia o kontynuacji nauki wnuczki wnioskodawcy i zaświadczenia o jej stanie zdrowia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym wywołuje poważne wątpliwości. Przykładowo. np. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 87, który uważa, że ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA np. w wyrokach: z dnia 6 października 1999 r., III SA 5566/98, ONSA 2000, nr 4, poz. 153, z dnia 23 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 73. Należy zresztą zauważyć, że w przygotowanym w 2008 r. przez Zespół ekspertów powołanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich projekcie ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego zaproponowano w art. 24 przyjęcie następującego rozwiązania - "Jeżeli przepisy prawa wiążą z określonym zachowaniem adresata korzystne dla niego skutki prawne, ciężar udowodnienia zaistnienia okoliczności, od których przepisy prawa uzależniają zaistnienie tych skutków, obciąża tego, kto ma uzyskać korzyść w danej sprawie" (Prawo do dobrej administracji, Biuletyn RPO, Materiały nr 60, Warszawa 2008, s. 24). Niezależnie od tego w rozpatrywanej sprawie organy administracji na skutek braku współdziałania wnioskodawcy i członków jego rodziny z pracownikiem socjalnym nie miały żadnej możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej jego rodziny. Tak więc chybione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Także zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. przez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania strony nie jest trafny. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzany był bowiem ze składającym skargę kasacyjną rodzinny wywiad środowiskowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. nr 77, poz. 672 ze zm.) przed przystąpieniem do przeprowadzenia wywiadu pracownik socjalny uprzedza osobę lub rodzinę, z którą przeprowadza wywiad o odpowiedzialności karnej za udzielanie nieprawdziwych informacji. Można więc przyjąć, że wywiad taki w swej istocie odpowiada cechom zarówno dowodu z oględzin, jak i w pewnym zakresie, dowodu z przesłuchania strony. Ponadto niektóre okoliczności stanu faktycznego sprawy mogą być wykazane jedynie przy pomocy dowodu z dokumentu - § 7 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia - sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny ustala się na podstawie zaświadczenia wystawionego przez szkołę potwierdzającego kontynuowanie nauki. Okoliczności takiej nie można więc w żaden sposób wykazać za pomocą wyjaśnień strony w trybie art. 86 k.p.a. Skoro zaś, o czym była już mowa składający skargę kasacyjna i członkowie jego rodziny naruszyli w sposób oczywisty obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej – art. 4 ustawy, a także nie współdziałali z pracownikiem socjalnym – art. 11 ust. 2 ustawy, to także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również zarzut niewłaściwego zastosowania tych samych przepisów ustawy o pomocy społecznej nie są trafne. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. Dodać można, że pełnomocnik w skardze kasacyjnej wnosił o pozostawienie rozstrzygnięcia w tym względzie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.