IV SA/Wa 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. P. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. P. i M. W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 269/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], ustalającą na wniosek M. W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - budynku mieszkalno - gospodarczo - magazynowego na mieszkalno -magazynowo - usługowy (usługi medyczne) na działce ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ulicy [...], na terenie [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. organ I instancji pozytywnie rozpatrzył wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i M. G., właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, podnosząc, iż dopuszczona przez organ I instancji zmiana sposobu użytkowania budynku prowadzi do zalegalizowania samowoli budowlanej na terenie inwestycji. Rozpatrzywszy odwołanie SKO wskazało, iż zmiana sposobu użytkowania może dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z przepisami budowlanymi. Ustalanie warunków zabudowy, gdy "odwołujący się twierdzą, że przedmiotowy obiekt (poszczególne jego części) był i jest realizowany samowolnie, jest przedwczesne, bowiem mogłoby to być rozumiane jako usankcjonowanie ewentualnej samowoli budowlanej". Kwestię tę winien wyjaśnić organ I instancji, wstrzymując się z orzekaniem do zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego, któremu przekazane zostało pismo odwołujących się. Organ I instancji winien również zapewnić udział w postępowaniu spadkobiercom B. R. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga zatem - z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co wymaga uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W. M. P. i M. W., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli skargę na decyzję SKO, kwestionując ocenę organu, iż w sprawie istnieje konieczność badania tego, czy budynek posadowiony na terenie inwestycji jest samowolą budowlaną. Do skargi załączono: 1) oświadczenie odwołującego się z 1994 r., w którym wyraża on zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego w granicy swojej działki, 2) decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], którą zezwolił on na użytkowanie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - magazynowego, 3) decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przenoszącą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego - łącznika, 2 - kondygnacyjnego z garażami w przyziemiu, nadbudowę jednej kondygnacji w istniejącym budynku gospodarczo - magazynowym, przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w W. wydaną dla R. M. na rzecz M. W. i M. P., 4) pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], stwierdzającego - w odpowiedzi na wniosek odwołującego się - brak podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego (dot. samowoli). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981 nr 2, poz.88). Odstąpienie przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia winno być stosowane wyjątkowo i tylko w tych przypadkach, kiedy stopień niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym istotnie uniemożliwia rozstrzyganie. Rygoryzm w tym zakresie motywowany jest tym, iż stosowanie instytucji z art.138§2 k.p.a. opóźnia merytoryczne zakończenie sprawy. Zastrzeżenia odnośnie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji muszą być zatem istotne i realne. SKO oparło swój wniosek o konieczności wyjaśnienia kwestii samowoli budowlanej tylko na bardzo ogólnie sformułowanych zastrzeżeniach odwołującego odnośnie legalności zabudowy posadowionej na terenie inwestycji. Twierdzenia te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ odwoławczy. O ile organ powziął uzasadnioną wątpliwość co do legalności budynku należącego do skarżących, winien był zwrócić się do organu nadzoru budowlanego z zapytaniem, czy prowadzi on postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Pozytywna odpowiedź tego organu uzasadniałaby zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie samowoli. Negatywna odpowiedź organu obligowałaby SKO do uznania kwestii za wyjaśnioną, a w konsekwencji do orzeczenia w sprawie co do meritum. Bez zachowania wskazanego wyżej trybu stwierdzenie przez SKO, wyłącznie na podstawie sugestii odwołującego się, iż w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii samowoli budowlanej, uznać należy za gołosłowne. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia spadkowego z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...], wynika, iż spadek po B. R. nabył Skarb Państwa [...]. Podkreślić należy, iż za organ właściwy do wykonywania prawa właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości nabytych w drodze spadkobrania należy uznać - w świetle art.23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz.2603 z późn.zm.) - starostę, którego funkcje wykonuje Prezydent W., a zatem organ, który w niniejszej sprawie orzekał w I instancji. W tej sytuacji uznać należy, iż czynny udział następcy prawnego B. R. w postępowaniu przed organem I instancji został zapewniony. W konkluzji uznać należy, iż nie było podstaw do orzekania przez SKO w trybie art.138§2 k.p.a. w odniesieniu do kwestii samowoli budowlanej (orzeczenie w tym zakresie było przedwczesne) oraz następstwa prawnego po B. R. W konsekwencji uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji organu I instancji, uwzględniając w dwóch wskazanych wyżej kwestiach stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.