IV SA/Wa 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. K. i J. J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do poprzedniego stanu terenu - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, w związku z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz U. tj. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. J. oraz A. K., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego terenu w międzywalu rzeki W., położonego na działkach [...] - obręb nr [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Dyrektor RZGW w [...], nakazał J. J., prowadzącej działalność gospodarczą jako firma H., przywrócenie do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie zmian w ukształtowaniu terenu, międzywala rzeki W. Powyższe rozstrzygnięcie wydano wobec stwierdzenia, iż teren nadsypano gruzem, skałą płoną kamieniem wapiennym i rumowiskiem rzecznym do wysokości około 1,5 m powyżej poziomu pierwotnego. Spowodowało to zmniejszenie przekroju poprzecznego koryta wód powodziowych, a tym samym zwiększenie zagrożenia powodziowego. W dniu 2 marca 2007 r. stan zagospodarowania terenu został udokumentowany dokumentacją fotograficzną. Zainteresowani nie wzięli udziału w rozprawie wodnoprawnej w dniu 22 maja 2007 r. ani też nie udzielili żadnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Organ uznał zatem, iż działalność w międzywalu W. w B. prowadzona jest bez uzyskania decyzji Dyrektora RZGW w [...], wyrażającej zgodę na prowadzenie takiej działalności na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz bez pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu J. J. oraz A. K. radca prawny M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odwołaniu stwierdzono, że: • decyzja została wydana w stosunku do podmiotów, które nie istnieją, * w decyzji pominięto stanowisko wyrażone na piśmie przez A. K., * bezpodstawne przyjęcie, że w międzywalu W. prowadzona jest działalność gospodarcza przez cztery firmy, w sytuacji gdy roboty są prowadzone przez A. K. w ramach posiadanego prawomocnego zezwolenia wodnoprawnego, w związku z czym nie jest możliwe nałożenie obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego na J. J. Analizując akta sprawy organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ ten stwierdził, iż zarzucając decyzji pominięcie stanowiska wyrażonego na piśmie przez A. K., strona nie załączyła tego pisma do odwołania, ani też nie przytoczyła jego znaków i daty, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na pisma skierowane do J. J., F. J. J. oraz do P., organ I instancji nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Odnośnie zarzutu o błędnym przypisaniu prowadzenia działalności na omawianym terenie przez cztery firmy wyjaśnił, zaś że w przedmiotowej decyzji nie ma takiego stwierdzenia. W uzasadnieniu decyzji przytoczono jedynie zdanie Wójta Gminy O., który przypuszcza, że działalność na tym terenie prowadzą cztery firmy. W złożonym odwołaniu w ocenie organu zawarte zostało natomiast bardzo istotne stwierdzenie, że roboty ziemne na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są przez A. K. Nie można wprawdzie zdaniem organu podzielić stanowiska strony, że A. K. prowadził roboty w ramach posiadanego prawomocnego i ostatecznego zezwolenia wodnoprawnego. Dołączona do odwołania decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. udzieliła bowiem A. K., zwolnienia z zakazów wynikających z art. 83 ust. I obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115 poz. 1229). Decyzja powyższa nie zastępowała jednak pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń, robót i zmianę ukształtowania terenu, wymaganego przepisami art. 122 ust. 2 Prawa wodnego. Z uwagi jednak na przyznanie w odwołaniu, że roboty ziemne na omawianym terenie prowadzi A. K., w ocenie organu niezbędnym stało się uchylenie przedmiotowej decyzji nakazującej J. J. przywrócenie stanu poprzedniego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien bowiem przeanalizować, które roboty wykonała J. J., a które A. K., i w zależności od wyników analizy wydać nową decyzję. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. i J. J., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 86 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżących w sprawie bezspornym jest bowiem, iż w dniu [...] grudnia 2002r. wydana została decyzja zwalniająca z zakazów określonych w ust. 2 art. 82, a zatem organ drugiej instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podał, iż rozpatrzenia wymaga wyjaśnienie istotnego dla sprawy zagadnienia: które roboty ziemne zostały wykonane przez J. J., a które przez A. K. Należy zatem podnieść, iż w kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2198 - ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2000.11.02 Sygn akt V SA 856/00 LEX nr 50108). Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Zupełnie inna jest przy tym sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna - gdy dowody takie przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 kpa, dowody powinien prowadzić organ odwoławczy. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu wbrew stanowisku prezentowanemu przez strony skarżące, wskazana przez organ odwoławczy potrzeba wyjaśnienia, kto dokładnie dokonał prace ziemne na terenie działek wymienionych w sentencji decyzji organu I instancji, położonych na międzywalu rzeki W., ma istotne i priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przy czym nie ulega wątpliwości, iż wyjaśnienie powyższej kwestii wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części, co z kolei wyczerpuje przesłankę określoną w art. 138 § 2 k.p.a Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U t.j. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą") w przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenia stanu poprzedniego na koszt tego kto je wykonał. Z literalnego brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem wprost, iż adresatem decyzji orzekającej o nakazaniu przewrócenia do stanu poprzedniego może być jedynie osoba, podmiot, który wykonał roboty lub czynności na obszarze w nim wskazanym i nie legitymuje się decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 i ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3, czyli decyzją zwalniającą od określonych w ustawie zakazów wykonywania robót i czynności na w/w obszarach. Podstawą wydania zatem przez organ decyzji, o której mowa w art. 86 ust. 1 ustawy jest łączne spełnienie obu przesłanek w niej wymienionych tj. wykonanie stosownych robót, czynności, na obszarach w nim wymienionych (1) bez posiadania stosownej decyzji zezwalającej na ich przeprowadzenie (2). Podkreślić przy tym należy, iż kwestia legitymowania się prawem własności do terenu nie ma tu żadnego znaczenia, odpowiedzialność ponosi bowiem nie osoba legitymująca się prawem do gruntu a osoba, która faktycznie wykonała określone prace, czynności na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. W rozpoznawanej sprawie nie jest spornym, iż w stosunku do A. K. w dniu [...] grudnia 2002r. została wydana decyzja zwalniającą go jako inwestora budowy punktu przeładunkowego, z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 40 ust. 3 ustawy w zakresie wskazanym w tejże decyzji. Należy jednak podkreślić, iż postępowanie, jakie zakończyło się wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji zostało wszczęte i było prowadzone jedynie w stosunku do J. J. Z akt sprawy wynika, iż w/w nie legitymowała się wprawdzie decyzją o której mowa w art. 40 ust. 3, art. 82 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 lub art. 85 ust. 3 ustawy, niemniej jednak organ pierwszej instancji, jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy w sprawie spełniona została także druga z przesłanek warunkujących wydanie w stosunku do skarżącej decyzji w trybie art. 86 ust. 1 ustawy, tj. czy prace polegające na nadsypaniu gruzem, skałą płoną, kamieniem wapiennym i rumowiskiem rzecznym terenu międzywala, do wysokości około 1,5 m powyżej poziomu pierwotnego, zostały wykonane przez skarżącą. Wątpliwości jakie powziął organ w tym zakresie są zaś o tyle uzasadnione, iż z akt sprawy - odwołania od decyzji I instancji wynika, iż prace ziemne na spornym terenie nie były wykonywane przez J. J. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż właściwie orzekający w sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W przypadku bowiem wykazania, iż sporne prace nie zostały wykonane przez J. J., brak jest podstaw do wydania w stosunku do niej decyzji w trybie art. 86 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) orzekł jak w sentencji.