I OSK 195/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 699/08 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 699/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1966 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej KW [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 1119 m2, pochodzącej z całej nieruchomości o pow. 2800 m2, stanowiącej współwłasność H. S. i M. M. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpoznaniu wniosku U. M., A. W., J. M. i A. M. - spadkobierców H. S. i M. M. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1966 r. w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość wyżej opisaną oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał na rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 - powoływana dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.), który stanowił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zaś opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a tym samym strona obecna na rozprawie nie miała możliwości wysłuchania ich opinii. Stwierdzając w związku z tym rażące naruszenie prawa organ powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził, że akta administracyjne w niniejszej sprawie wyraźnie wskazują, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku pismem z dnia [...] lutego 1966 r. zleciło rzeczoznawcy oszacowanie kultur wieloletnich na przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, zdaniem organu, że nie było możliwe, aby wywłaszczana strona mogła zapoznać się z opinią biegłego przed dniem [...] lutego 1966 r., tj. dniem kiedy odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa, bowiem opinia rzeczoznawcy została sporządzona [...] marca 1966 r., a zatem po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co - w ocenie organu - stanowi naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Również wycena przedmiotowej nieruchomości została wykonana już po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku pismem z dnia [...] marca 1966 r. zleciło rzeczoznawcy dokonanie wyceny nieruchomości stanowiącej współwłasność H. S. i M. M. Opinia szacunkowa została sporządzona w dniu [...] kwietnia 1966 r., a decyzja o wywłaszczeniu za odszkodowaniem została wydana w dniu [...] kwietnia 1966 r. Ponadto w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że wywłaszczona strona mogła się zapoznać i ustosunkować do przedstawionej w opinii szacunkowej wyceny. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako Kpa) i art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz naruszenie: art. 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu do naruszenia art. 21 wymienionej ustawy doszło w związku z tym, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] lutego1966 r., lecz nie uczestniczył w niej biegły. Wycena wywłaszczanej nieruchomości została sporządzona po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - w dniu [...] kwietnia 1966 r., a ponadto, w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów potwierdzających, że wywłaszczona strona mogła się zapoznać i ustosunkować do szacunkowej wyceny wywłaszczanej nieruchomości przedstawionej w opinii. Akta administracyjne jednoznacznie wskazują, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku pismem z dnia [...] lutego 1966 r. zleciło rzeczoznawcy oszacowanie kultur wieloletnich na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że nie było możliwe, aby wywłaszczana strona mogła zapoznać się z opinią biegłego przed dniem [...] lutego 1966 r., czyli przed dniem rozprawy administracyjnej, ponieważ opinia rzeczoznawcy została sporządzona w dniu [...] marca 1966 r., a zatem już po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w powołanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98 (OSNP 1999/6/194, Lex nr 35299), w którym stwierdzono, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego odszkodowania, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, - art. 141 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że strona nie mogła się zapoznać i ustosunkować do szacunkowej wyceny wywłaszczanej nieruchomości przedstawionej w opinii, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez sformułowanie błędne oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchybienia proceduralne, które poprzedziły wydanie decyzji nie mogą stać się przyczyną jej unieważnienia jeżeli sama decyzja (w tym przypadku wysokość odszkodowania), wydana kilkadziesiąt lat temu, odpowiadała prawu, o czym świadczą sporządzane w analogicznych sprawach operaty szacunkowe potwierdzające, iż odszkodowania ustalane były w sposób prawidłowy - zgodnie z obowiązującymi wówczas prawem. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie wykazał, że brak biegłego na rozprawie miał charakter rażącego naruszenia prawa, i że wywołało to skutki niemożliwe do uzasadnienia z punku widzenia praworządności. Niewskazano także jaki wpływ uchybienie to miało na wysokości ustalonego w sprawie odszkodowania. Ponadto instytucja stwierdzenia nieważności postępowania nie ma na celu usuwania ewentualnych wad postępowania administracyjnego, ale służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Należało zatem badać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, tym bardziej, że strony postępowania nie wykazywały niezadowolenia ze skutków jakie decyzja ta wywołała. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Prezydent Miasta Gdyni podniósł, że żądanie przez strony wypłacenia "nowego" odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) pozostaje w sprzeczności z postanowieniami pokontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli, która zobowiązała Prezydenta Miasta Gdyni do szacowania ewentualnych odszkodowań w oparciu o powołany przepis. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż zarzut naruszenia art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczy przewidzianej tym przepisem prawa procedury wywłaszczeniowej oraz to, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym przyjęty także przez Sąd I instancji jest bezsporny. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na przyjęciu, iż brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej oraz sporządzenie przez nich opinii po rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawa do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania to naruszenie art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie:, czy naruszenie zasad procedury wywłaszczeniowej określone w art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ?. Jak wspomniano wyżej stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, w rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] lutego 1966 r. wzięła udział M. M. występująca również jako pełnomocnik H. S., która na początku rozprawy wniosła o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego a następnie zmieniła stanowisko i wyraziła zgodę na zajęcie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania pod warunkiem, iż zapozna się z wyceną dokonaną przez biegłego obejmującą swym zakresem kultury wieloletnie i ogrodzenie nieruchomości. W tym zakresie zostały sporządzane opinie biegłych w dniu [...] marca 1966 r. oraz [...] kwietnia 1966 r., które stanowiły podstawę do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. W aktach postępowania wywłaszczeniowego brak jest potwierdzenia, iż z opiniami przed wydaniem decyzji zapoznała się pani M. M., jest natomiast dowód doręczenia jej w/w decyzji, która stała się ostateczna. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. wnioskodawcy jako przyczynę stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa wskazali brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98 ( publik. OSNP 1999/6/194, Lex nr 35299 ) na który powołały się organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie i Sąd I instancji dotyczy innego stanu faktycznego a mianowicie w tamtym postępowaniu administracyjnym wydano decyzję wywłaszczeniową bez opinii biegłego. Zatem przenoszenie wprost tezy z powyższego wyroku na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy jest nieprawidłowe. Należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy bezsporne naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych, dalej jako, cbosa ) a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, po [...].11.1973 r. art. 22 ) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie M. M. biorąc udział w rozprawie administracyjnej godziła się na nieobecność biegłych w trakcie rozprawy a następnie po sporządzeniu opinii i ustaleniu odszkodowania nie zgłaszała do jego wysokości żadnych uwag a w doręczonej jej decyzji z dnia [...] kwietnia 1966 r. były przedstawione podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o opinie biegłych. Także w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności spadkobiercy współwłaścicieli wskazali wyłącznie jako przesłankę stwierdzenia nieważności brak udziału biegłych w rozprawie . Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie stwierdzono jedynie nieważność decyzji odnoście odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wzruszając samego wywłaszczenia. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 cbosa ). W przedmiotowej sprawie nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż zasadnie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez jego błędna wykładnię w kontekście zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do zaistniałych naruszeń. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania o tyle są zasadne o ile dotyczą błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, chociaż zostały niefortunnie sformułowane w zakresie odniesienia do odpowiednich naruszeń przepisów ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków z bezspornego stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji na decyzję w sytuacji, gdy na podstawie przyjętego stanu faktycznego skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ( por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 cbosa ). O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) tj. 180 zł, uiszczony wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia - 100 zł, wpis od skargi - 200,00 zł.