II OSK 1496/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 491/08 w sprawie ze skargi B. R. – T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 491/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylającą decyzję Burmistrza M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. – w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki budowlanej nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. W. P. w M. - i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Burmistrz M. wydał na wniosek B. R. - T. decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki budowlanej nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. W. P. w M. Powyższa decyzja został zaskarżona przez L. Oddział Miejski w M. oraz Stowarzyszenie [...]. W odwołaniach podniesiono, że w chwili obecnej toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntu leśnego na działce nr ew. [...] na grunt nieleśny. Zdaniem skarżących od rozstrzygnięcia powyższej sprawy zależy wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na ich wycięcie, a ich usuwanie odbywa się na podstawie ustawy o lasach. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie dotyczącej klasyfikacji gruntu dla działki nr ew. [...] ma wpływ na decyzję wydaną przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że Burmistrz M.powinien ustalić czy postępowanie w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu zostało zakończone i następnie wydać decyzję w sprawie lub zawiesić postępowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. R.-T. domagając się jej uchylenia. W skardze podniesiono, że przy ocenie stanu faktycznego organ odwoławczy nie wziął po uwagę, iż działka skarżącej znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zachód 2 w Milanówku, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Miasta Milanówka nr 252/XXII/05 z dnia 15 marca 2005 r. Skarżąca wskazała również, że wniosek o wydanie pozwolenia na wycięcie drzew dotyczy części działki zgodnie z miejscowym planem przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto skarżąca stwierdziła, że zmiana stanowiska organu w kwestii klasyfikacji gruntu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wpływu na jego postanowienia, tym samym nie ma ona wpływu na decyzję w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że za przedwczesne należy uznać rozpoznanie przez organ II instancji odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...]. Zdaniem Sądu, organ powinien w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność tego odwołania. Sąd wskazał, że na żadnym etapie postępowania Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Organ nie wydał także postanowienia o takim dopuszczeniu. Zdaniem Sądu, fakt, że Stowarzyszenie posiada przymiot strony w innych postępowaniach dotyczących nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, nie przesądza o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 31 K.p.a., które uzasadniają udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 K.p.a. Organ przed wydaniem decyzji winien był, zdaniem Sądu, zbadać, z której części działki skarżąca zamierza usunąć drzewa i dopiero wtedy orzec o zasadności wydania stosownego zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bądź też stwierdzić, że zachodzi sytuacja z art. 83 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy. W sprawie może bowiem nie mieć żadnego znaczenia decyzja o zmianie klasyfikacji gruntu. Jeżeli decyzja dotyczy części działki położonej na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, trudno byłoby przyjąć, że skarżąca chce usunąć drzewa z terenu lasu. Z akt nie wynika natomiast, której części działki dotyczy decyzja z dnia 2 sierpnia 2004 r., tj. której części działki (bądź całości) dotyczyła zmiana klasyfikacji gleboznawczej i czy stwierdzenie nieważności tej decyzji może wpłynąć na rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przez błędne ustalenie w ramach wykonania funkcji kontrolnej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. W skardze kasacyjnej wskazano, że nie każde naruszenie przepisów może stanowić podstawę uchylenia decyzji organu, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła również Liga Ochrony Przyrody Oddział w Milanówku, która posiada status stron w przedmiotowym postępowaniu. Oba odwołania podnosiły te same zarzuty. Wobec powyższego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania Ligi Ochrony Przyrody byłaby taka sama jak po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Stowarzyszenia. W tej sytuacji rozpoznanie zarzutów wniesionych przez Stowarzyszenie nie mogło mieć żadnego wpływu na treść wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. R.-T. wniosła o odrzucenie, zarzucając niezrozumienie przepisów prawa procesowego, które zostały naruszone przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd ten nie może z własnej inicjatywy badać czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną wskazując podstawy kasacyjne i przedstawiając ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną oprzeć można na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Formułując zatem zarzuty skargi kasacyjnej wnoszący skargę winien wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, którego naruszenie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, Ponadto w przypadku podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 cyt. ustawy winien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, iż miały wpływ na wynik kwestionowanego orzeczenia. Przedstawionych wyżej wymogów, w zakresie poprawnego powołania podstaw kasacyjnych nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga. Oparta ona została na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 cyt. ustawy to jest na naruszeniu przepisów postępowania. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło kontrolowanemu wyrokowi wyłącznie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Według skarżącego sprowadzało się ono do błędnego przyjęcia przez Sąd, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Przepisów tych jednak tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wymienił. Zauważyć w tym miejscu należy, że stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. skarżący winien wskazać jako normę odniesienia stosowny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego albo jakikolwiek inny przepis proceduralny, który został naruszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej zarzutu, albowiem określa on jedynie uprawnienia orzecznicze Sądu I instancji. Już tylko z tej przyczyny skarga nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od tego należy podnieść, że organ odwoławczy nie może działać urzędu. Dopiero wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot powoduje, że odwołanie może zostać rozpoznane. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości działania organu odwoławczego inaczej niż na podstawie odwołania strony. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przez skarżące Stowarzyszenie, mimo iż istnieją wątpliwości czy jest ono legitymowane do występowania w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji zasadnym było uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Już tylko ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pozwala on organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jedynie wtedy gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zakres czynności z powodu których uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części". Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.